Материал: 4986
61
«правотворческая инициатива представляет собой такое начальное звено правотворческой процедуры, которое придаёт ей официальный, юридически обязательный характер. Право законодательной инициативы имеет структурно сложный характер, то есть включает два правомочия на положительные действия: правомочие вынести решение о подготовке официального проекта нормативного правового акта и правомочие внести проект на рассмотрение законодательного органа. Реализация этого права порождает обязательные юридические последствия (обязанность соответствующих органов приступить к работе по подготовке официального проекта нормативного юридического акта; обязанность правотворческого органа рассмотреть проект) 114. В ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплено право законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ. Это объясняется тем фактом, что руководители высших органов государственной власти обладают всей полнотой информации и необходимыми возможностями для адекватного реагирования на изменения в жизни общества, поэтому наделить высшее должностное лицо субъекта Федерации правом законодательной инициативы было разумным шагом со стороны федерального законодателя.
Соответствующие положения содержатся и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Так, согласно ст. 31 Устава Хабаровского края 115, к субъектам права законодательной инициативы в Законодательной думе Хабаровского края относится губернатор края, причём в краевой системе исполнительной власти иным органам такого права не представлено. Аналогичные положения содержатся в уставах и других субъектов РФ Дальневосточного
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов. – 5-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2006. С. 553; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практ. пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М. : Юриспруденция, 2000. С. 179 – 192; Конституционное право России : учебник для студентов вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. А. С. Прудникова, В. И. Алексеенко. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 525; Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник. М. : Юстицинформ, 2002. С. 236, 237; Теория государства и права : учебник для вузов / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. – 2-е изд., изм. и доп. М. : НОРМА, 2002. С. 301.
114Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 17.
115Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (в ред. от 29.06.2011 г.) // Тихоокеанская звезда. 1997.
13января.
62
региона. В большинстве субъектов Федерации право внести в законодательный орган законопроект о бюджете принадлежит исключительно высшему должностному лицу. Например, такие нормы содержатся в Уставе Хабаровского края (подп. 6 п. 35.1 ст. 35), Конституции Республики Саха (Якутия) (ч. 4 ст. 72) и др.
По общему правилу основными формами законодательной инициативы признаются законопроект и поправки к законопроектам. Вместе с тем возможность внесения предложений о разработке и принятии законопроектов содержится в законодательстве Приморского края 116, Сахалинской области 117, Еврейской автономной области 118. Рассмотрим более подробно этот аспект. При возбуждении вопроса о необходимости создания законодательного акта посредством законодательного предложения в ходе предварительного рассмотрения его комитетом и последующего рассмотрения парламентом определяется лишь целесообразность предлагаемого нововведения. Если законодательное предложение получает поддержку большинства членов законодательного органа, принимается решение о подготовке на его основе соответствующего законопроекта, который поручается одному из структурных подразделений законодательного органа. Иные юридические последствия наступают в случае, если возбуждение вопроса о необходимости создания законодательного акта выразится в самом факте внесения на рассмотрение законодательного органа готового законопроекта. Здесь обсуждение целесообразности предлагаемого нововведения «сливается» с обсуждением непосредственно законопроекта ещё на этапе его предварительного рассмотрения комитетом. В процессе такого обсуждения подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, даётся реальная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Чаще всего для рассмотрения законодательных предложений устанавливаются самые общие правила, вроде того, что «предло-
116 О статусе депутата Законодательного собрания Приморского края : закон Приморского края от 20.03.1995 г. № 2-КЗ (в ред. от 1.07.2009 г.) (Ст. 11) // Ведомости Думы Приморского края. 1995. № 4.
117О законодательной деятельности в Сахалинской области : закон Сахалинской области от 3.04.2000 г. № 168 (в ред. от 13.07.2011 г.) (Ст. 5) // Губернские ведомости. 2000. 7 апреля.
118О статусе депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области» : закон Еврейской автономной области от 5.10.2006 г. № 779-ОЗ (в ред. от 27.10.2010 г.) (Ст. 9) // Информационный сборник Законодательного собрания ЕАО. 2006. № 25.
63
жения должны быть обоснованными» и что законодательный орган может (но не обязан) взять на себя разработку законопроекта, если предложение «носит общий характер и не имеет законченной формы и обоснования». В последнее время в литературе нередко можно встретить суждения, полностью отрицающие необходимость использования законодательного предложения в качестве формы осуществления права законодательной инициативы. Никакой убедительной аргументации, доказывающей состоятельность таких суждений, при этом не приводится. Нельзя считать аргументом указание лишь на то, что процедура внесения законодательного предложения в законодательный орган, сопровождаемая его последующей «трансформацией» в законопроект, сложна и громоздка, в силу чего практическая реализация законодательного предложения в законотворческой деятельности существенно затруднена.
Оформление идеи законопроекта в достаточно проработанный документ требует немалых усилий. Вместе с тем и сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение для процесса принятия закона. Важно не потерять такую идею, зафиксировать её в работе парламента. Этому и должна служить официально признанная форма законодательного предложения, которая предполагает подготовку на основе выдвинутой идеи развернутого проработанного законопроекта специально на то уполномоченным органом. Законодательство ряда субъектов Дальневосточного региона не предусматривает внесение для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законодательного предложения. Основными формами реализации права законодательной инициативы являются законопроекты, законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы субъекта, либо о признании этих законов утратившими силу, поправки к законопроектам (Амурская область, Камчатский и Хабаровский края, Чукотский автономный округ и др.).
Процессуально-правовым последствием официального внесения в законодательный орган законопроекта или поправки к законопроекту (а также если это предусмотрено и законодательного предложения) является то, что они в равной степени определяют собой начало стадии законодательной инициативы, которым служит факт передачи соответственно законопроек-
64
та или поправки к проекту на рассмотрение законодательного органа. Развитие каждой из инициатив, тождественное по процедуре внесения в законодательный орган, различается в процессе их дальнейшей реализации.
Анализ содержания права законодательной инициативы предполагает выделение определённых элементов, наполняющих данное право.
В.А. Кряжков считает, что право законодательной инициативы включает в себя следующие права: 1) предлагать вопросы в повестку дня заседания представительного органа власти (в том числе предложения по принятию законодательных актов); 2) выступать с докладами и содокладами по вопросам повестки дня; 3) вносить на рассмотрение представительного органа проекты законов и постановлений 119.
На наш взгляд, первые два пункта относятся к праву на участие в работе заседаний законодательного органа, то есть ко второй стадии законодательного процесса. Ведь вопросы, рассматриваемые на этих заседаниях, могут касаться не только законопроектов, а, например, организационных проблем, рассмотрение депутатских запросов, принятие различных обращений и т.п. В свою очередь, право законодательной инициативы означает возможность лица, обладающего этим правом, быть инициатором законодательного процесса, то есть вносить в законодательный (представительный) орган проект закона.
Содержание права законодательной инициативы включает три элемента:
1)возможность управомоченного лица – субъекта права законодательной инициативы – внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;
2)возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;
3)возможность субъекта права законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав 120.
119Конституционное право субъектов Российской Федерации / под ред. В. А. Кряжкова. М., 2002. С. 406.
120Теория государства и права : учебник / под ред. М. Н. Марченко. М. : Юрид. лит., 1987. С. 353, 354.
65
Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесённым предложением по существу, то есть не обязан принять предлагаемый закон. В юридической литературе было высказано и другое мнение: «С юридической точки зрения было бы абсурдным существование правовых норм, в силу которых в правоотношении, возникающем при реализации права законодательной инициативы, высший представительный орган государственной власти … являлся бы обязанным субъектом» 121. Другие авторы уменьшают обязанность всего законодательного органа до должностных обязанностей его руководства. Так, А.Х. Махненко писал, что обязанным субъектом в правоотношении при реализации права законодательной инициативы является руководящий орган парламента 122.
Очевидно, что обязанность законодательного органа рассмотреть поступивший законопроект: 1) является гарантией реализации права законодательной инициативы; 2) определяет статус субъекта законодательной инициативы, выделяя его, таким образом, из круга иных участников законодательной деятельности; 3) с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парламентом права субъекта законодательной инициативы 123.
Право законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ имеет свои особенности. Так, законопроекты, внесённые им, рассматриваются законодательным органом в первоочередном порядке. Это означает, что внесённые с соблюдением норм регламента законодательного (представительного) органа субъекта Федерации высшим должностным лицом законопроекты, должны быть рассмотрены на ближайшем заседании. Регламент Законодательной думы Хабаровского края 124 устанавливает, что законопроекты, внесённые в установленном порядке (если они поступили в думу не позднее, чем за месяц до дня её заседания) губернато-
121Ковачев Д. А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 88.
122Махненко А. Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 179.
123Теория государства и права. С. 353, 354.
124О Регламенте Законодательной думы Хабаровского края : постановление Законодательной думы Хабаровского края от 24.02.2010 г. № 2032 (в ред. от 28.09.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 507.