Материал: 4986
56
Указанные материалы подписываются руководителем краевого органа исполнительной власти, которому в соответствии с перечнем поручена разработка проекта краевого закона.
Согласование выступает как форма предварительного рассмотрения и оценки законопроекта и должно обеспечить качественную подготовку документа, его своевременность, политическую, экономическую, научнотехническую обоснованность. Согласование проводится в целях: 1) предварительного рассмотрения вопроса о целесообразности и своевременности принятия данного нормативного правового акта; 2) квалифицированной и всесторонней оценки качества подготавливаемого законопроекта; 3) устранения противоречий норм данного законопроекта действующему законодательству; 4) обеспечения необходимого взаимодействия региональных государственных органов по вопросам применения данного нормативного правового акта. Суть процедуры согласования – обсуждение проекта рабочей группой с привлечением заинтересованных лиц. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Структурные подразделения органов исполнительной власти субъекта РФ согласовывают законопроект со всеми заинтересованными органами, состав которых определяется полномочным представителем губернатора края, а также с главным государственно-правовым управлением. Законодательство Хабаровского края чётко определяет срок рассмотрения и согласования краевого закона руководителем краевого органа исполнительной власти: 3 рабочих дня со дня поступления к нему материалов на согласование. Согласование происходит в форме совещания, итогом которого становится листок согласования. Если кто-либо из присутствующих на согласовании не поддерживает мнение других, то составляется замечание, которое прилагается отдельно к листку согласования. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом законоподготовительной работы, и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие заинтересованных органов по проекту было достигнуто. Если этого всё же добиться не удаётся, то мотивы отказа либо возражения по проекту должны быть обоснованы очень чётко.
57
Согласование включает в себя также проведение экспертизы. Проведение юридической (иной специализированной) экспертизы является определённой гарантией качественного проекта. Институт экспертизы способствует повышению научной обоснованности законодательных решений, высокому качеству законов как с содержательной, так и с юридикотехнической стороны.
Экспертизе подвергается не только текст законопроекта, но и весь прилагаемый к нему пакет документов. Главное юридическое управление губернатора и правительства Хабаровского края проводит правовую (юридическую) экспертизу подготовленных органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата губернатора и правительства края проектов краевых законов.
Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации утверждены Приказом Министерства юстиции РФ 106. Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нём норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов). Результаты такого исследования оформляются в виде заключения. Казалось бы, на региональном уровне необходимость в экспертизе проектов не так ощутима, как на федеральном уровне. Однако там, где эта работа организована с учётом действительной потребности в ней, она даёт позитивные результаты. Заключение экспертов служит основанием для принятия правильного решения. «Введение института правовой экспертизы в законодательную деятельность – позитивное начало, средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента
106 Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : приказ Минюста РФ от 29.11.2003 г. № 278 (в ред. от 26.08.2008 г.) // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
58
нашей страны, повышения качества принимаемых законов» 107. Это высказывание можно применить и к региональному правотворчеству. Недооценка значения правовой экспертизы законопроектов недопустима.
При проведении правовой экспертизы проектов законов теперь предполагается также антикоррупционная экспертиза. Порядок её проведения на федеральном уровне регулируется Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 108, Постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 109. Практически в каждом субъекте РФ приняты собственные законы или подзаконные акты о мерах по противодействию коррупции, в основу которых легли федеральные нормы.
Например, в Якутии действует Закон от 19 февраля 2009 г. 668-З № 227IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)», а порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов регулируется постановлением законодательного органа, который и осуществляет эту экспертизу 110. Результаты антикоррупционной экспертизы оформляются в соответствии с методикой, установленной республиканским правительством, и отражаются в заключении, которое подлежит рассмотрению органом по противодействию коррупции при Президенте Республики Саха (Якутия). Как видим, в процессе экспертизы взаимодействуют законодательный, исполнительный органы власти и глава субъекта РФ. В Хабаровском крае антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов проводится в соответствии с постановлением крае-
107Как готовить законы : науч.-практич. пособие. М., 1993. С. 28; Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 56.
108Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : ФЗ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 г.) // Российская газета. 2009. 22 июля.
109Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
110См. : О Положении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) : постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 18.02.2010 г. ГС № 648-IV (в ред. от 15.04.2010 г. ГС № 696-IV).
59
вого правительства 111, предмет которого оказался шире по сравнению с заявленным в названии: экспертизе подвергаются не только акты правительства и губернатора края, но и подготовленные для внесения в Думу в порядке законодательной инициативы губернатора проекты краевых законов. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы возможны два варианта итоговых выводов. В случае отсутствия в проекте закона коррупциогенных норм (факторов), в пояснительной записке делается об этом соответствующий вывод, что подтверждается согласованием проекта начальником Главного управления, в случае его отсутствия – лицом, на которое возложено исполнение его обязанностей в установленном порядке.
Если же в процессе проведения экспертизы было выявлено, что в законопроекте содержатся коррупциогенные нормы (факторы), результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, подготавливаемом по итогам правовой экспертизы проекта либо в виде самостоятельного экспертного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы. В этом случае проект направляется разработчику для устранения выявленных недостатков. Экспертное заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом исполнительной власти, который разрабатывал законопроект. Если же разработчик не согласен с выводом о наличии в проекте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указанный проект вносится на рассмотрение губернатора края с обоснованием выраженного несогласия. Таким образом, даже при наличии в проекте коррупционных положений теоретически губернатор может внести этот проект в Законодательную думу, что является, по нашему мнению, не совсем правильным. Выводы экспертизы должны носить обязательный характер и учитываться при внесении законопроекта в законодательный орган.
Есть ещё один момент, на который необходимо обратить внимание при анализе вопроса, связанного с участием высшего должностного лица субъекта РФ в разработке законопроектов. В случае необходимости рассмотре-
111 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Хабаровского края и их проектов : постановление правительства Хабаровского края от 4.08.2009 г. № 234-пр (в ред. от 24.06.2010 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 8 (85) (ч. 1). Ст. 14.
60
ния проекта краевого закона на внеочередном заседании Думы исполнители указывают на это в сопроводительном письме с обоснованием причин такой необходимости. Так, примером подобной необходимости может быть реагирование на внесённый протест прокурора или вступившее в силу решение соответствующего суда. Решение по данному вопросу принимается губернатором Хабаровского края. Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федеральным Собранием Российской Федерации в случае необходимости вносит уточнения в представленные документы.
На этом подготовка законопроектов оканчивается и начинается процесс по внесению подготовленного законопроекта в законодательный орган субъекта РФ в форме реализации права законодательной инициативы высшим должностным лицом субъекта.
2.2 Осуществление законодательной инициативы высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и
дача заключения на законопроекты
Законодательная инициатива – это начальная стадия законодательного процесса, означающая официальное внесение в региональный законодательный орган уполномоченным субъектом права законодательной инициативы законопроекта. Отметим, что в литературе анализу понятия и содержания законодательной инициативы уделяется немало внимания 112.
Понятие «законодательная инициатива» раскрывается во множестве работ 113. Автору близка позиция С.С. Алексеева, который считает, что
112 См., напр. : Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 278; Бошно С. В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.- практич. пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М. : Юриспруденция, 2000. С. 179 – 192; Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 123 – 123; Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов. – 5-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2006. С. 553 – 554; Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М. : Юрист, 2003. С. 368, 369; Теория государства и права : учебник / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М. : НОРМА, 2000. С. 301; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран : учебник. М. : Юристъ,
1997. С. 258.
113 Общая теория права : учебник / под общ. ред. А. С. Пиголкина. – 2-е изд. М. : МГТУ, 1996. С. 208; Авакьян С. А. Конституционное право России : учебный курс : в 2 т. М. : Юристъ, 2005. Т. 2. С. 509;