Материал: 4986
46
мы Хабаровского края, проекты федеральных законов. Данный перечень утверждается распоряжением губернатора Хабаровского края.
Подготовку перечня организует полномочный представитель губернатора Хабаровского края в Законодательной думе Хабаровского края, который также осуществляет контроль за его исполнением краевыми органами исполнительной власти. Данный перечень следует считать отправным при принятии решения о подготовке законопроекта. Практики, то есть разработчики законопроектов, считают перечень техническим предварительным документом, который служит основой для дальнейших законопроектных планов. Учитывая негативный опыт предыдущего правового регулирования, когда региональные правовые акты в большей части своей противоречили федеральному законодательству, законодательство Хабаровского края предписывает при планировании проектов краевых законов учитывать планы законопроектных работ Государственной думы, Правительства РФ, а также послания Президента РФ Федеральному Собранию. В перечне законотворческих работ должно быть указано следующее: наименование проекта нормативного правового акта; краевой орган исполнительной власти – головной исполнитель, ответственный за подготовку проекта нормативного правового акта; перечень соисполнителей – разработчиков проекта нормативного правового акта; ориентировочный срок представления проекта краевого закона, проекта постановления думы губернатору края для рассмотрения; срок внесения проекта краевого закона губернатором края в думу в случае, если такой срок установлен краевым законом. Необходимо отметить, что перечень законотворческих работ Хабаровского края соответствует всем этим критериям.
Подготовку и разработку планов проектов нормативных правовых актов Хабаровского края и самих проектов, вносимых на рассмотрение Законодательной думы Хабаровского края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором Хабаровского края, осуществляют члены правительства Хабаровского края и руководители иных органов исполнительной власти Хабаровского края.
Руководителями краевых министерств и иных органов исполнительной власти края создаются специальные комиссии, осуществляющие подготов-
47
ку и составление реестров нормативных правовых актов. Реестр – это ещё не план законопроектных работ. Под реестром понимаются сводные списки проектов нормативных правовых актов. При составлении реестров данные комиссии осуществляют мониторинг (сбор информации и последующий её анализ) действующего федерального и краевого законодательства, регулирующего сферу деятельности соответствующего краевого министерства или иного органа исполнительной власти края, а также правоприменительной практики в соответствующей сфере. Значительное место среди мероприятий, которые могут проводиться на стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта, занимает правовой мониторинг, который должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. На сегодняшний день исследование правового пространства является одной из приоритетных задач 93.
Как показывает практика, мониторинг в субъектах РФ осуществляется на недостаточно качественном уровне. Так, в Хабаровском крае не всегда своевременно вносятся поправки в краевые законы. Можно привести следующий пример. Согласно Постановлению правительства Хабаровского края министерство экономического развития и внешних связей должно было организовать представление ежегодного бюджетного послания губернатора края Законодательной думе Хабаровского края 94. Между тем такой документ министерство ни разу не готовило. Но если полномочие не реализуется, то требуется вносить коррективы в законодательство. Однако, несмотря на то, что правовая норма действует с 2005 г., изменения в законодательство были внесены лишь в 2011 г., что говорит о несвоевременном проведении мониторинга. Осуществляя мониторинг, комиссии принимают решение о целесообразности подготовки проекта краевого закона. В состав комиссий в обязательном порядке включаются должностные лица
93 См. : Мониторинг правового поля и правоприменительной практики // В сб. : Парламентские слушания. М., 2003. Вып. 2. С. 90; Миронов А. Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция 2007. № 6. С. 12.
94 Об утверждении Положения о министерстве экономического развития и внешних связей Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 10.06.2005 г. № 72-пр (в ред. от 6.12.2010 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. № 6 (35). (Утратило силу).
48
из числа заместителей руководителей краевых министерств и иных органов исполнительной власти края, соответствующих краевых министерств и иных органов исполнительной власти края. Эти должностные лица несут персональную ответственность за подготовку и составление реестров законопроектных работ, своевременное направление их полномочному представителю губернатора края в Законодательной думе края.
Реестры подписываются непосредственно руководителями краевых органов исполнительной власти либо лицами, исполняющими их обязанности. Это большой плюс законопроектной работы, так как персонифицирует исполнителей этой деятельности и повышает ответственность исполнителей. Реестры поступают на имя полномочного представителя губернатора края ежегодно. В законодательстве Хабаровского края установлены чёткие сроки представления реестров – не позднее 1 сентября.
Законодательство не регулирует ситуацию, если полномочный представитель губернатора края не согласен с каким-либо из предполагаемых проектов в реестре. На практике полномочный представитель губернатора края созывает совещание с заинтересованными органами исполнительной власти края для согласования.
Скорректированный проект перечня не позднее 20 ноября ежегодно направляется полномочным представителем губернатора края руководителю аппарата губернатора и правительства края для утверждения и включения в состав основных направлений деятельности правительства края на соответствующий год. Кроме того, запрашивается мнение органов исполнительной власти края, курирующих соответствующую сферу общественных отношений, для определения их позиции относительно целесообразности принятия закона. После этого губернатор края утверждает перечень законотворческих работ, а управление по законотворчеству формирует график законопроектной работы краевых органов исполнительной власти на соответствующий год, утверждаемый полномочным представителем губернатора края. После этого перечень проектов законов Хабаровского края направляется в Законодательную думу и включается в план её работы.
Следующий этап разработки законопроектов – это создание рабочей группы, формирование и подготовка концепции законопроекта.
49
В Хабаровском крае руководителями органов исполнительной власти края, которым в соответствии с перечнем поручена разработка проектов краевых законов, назначаются структурные подразделения, ответственные за подготовку законопроектов. Проблемным моментом законодательства Хабаровского края, по мнению автора, является непроработанность вопроса, связанного с порядком формирования рабочей группы для разработки законопроекта. В большинстве субъектов РФ законопроекты разрабатываются структурными подразделениями правительства (администрации) в соответствии с их компетенцией. Непосредственная подготовка законопроекта осуществляется, как правило, рабочей группой, в которую входят сотрудники правительства (администрации), специалисты других учреждений и, что немаловажно, научных организаций, независимые эксперты. В Хабаровском крае создание рабочей группы для разработки конкретного законопроекта осуществляется по поручению губернатора края. Для этого издаётся распоряжение, определяющее состав рабочей группы. Однако только в отдельных случаях при разработке законопроекта в рабочую группу включаются специалисты и консультанты по профилю разрабатываемого проекта. В основном законопроект разрабатывают именно представители структурных подразделений органов исполнительной власти, что, безусловно, снижает качество проектируемого закона.
Примером может служить распоряжение губернатора Хабаровского края «О создании рабочей группы по подготовке проекта закона Хабаровского края, регулирующего вопросы комплексной застройки территорий в городских округах Хабаровского края». В состав рабочей группы были включены только работники министерств, представитель юридической службы и один консультант отдела по законодательству 95. Этот пример не является единичным. Сложившаяся ситуация, естественно, привлекает внимание учёных-правоведов. Многие из них склоняются к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности, С.С. Алексеев предлагал передать работу по составлению законопроектов
95 О создании рабочей группы по подготовке проекта закона Хабаровского края, регулирующего вопросы комплексной застройки территорий в городских округах Хабаровского края : распоряжение губернатора Хабаровского края от 25.04.2007 г. № 209-р // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. № 4 (57).
50
группе специалистов, учёных, практиков, компетентных в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением» 96.
Как правильно пишет Ю.А. Тихомиров, «разработка законопроекта – особый вид юридической деятельности. Она требует от лиц, участвующих в рабочей группе, как минимум, следующих знаний и навыков: владение общими принципами правового регулирования, понимание взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм; хорошее знание отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый законодательный акт, взаимосвязь законов и подзаконных актов, чёткое видение той «пустой ячейки», которую предстоит заполнить новым законопроектом; владение «законописью» – специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в точные и строгие формулировки законодательного текста; знание норм и правил юридической техники, которым должен отвечать юридический текст» 97.
Практика создания и деятельности рабочих групп по разработке законопроектов свидетельствует о том, что наиболее продуктивных результатов добиваются те из них, в которых равноправно представлены специалистыпредметники, владеющие знанием и опытом в той конкретной сфере деятельности, которая является предметом правового регулирования (медики, транспортники, строители и т.п.), и специалисты-юристы, владеющие знаниями, опытом в сфере правового регулирования. Например, постановлением главы администрации Челябинской области «О Южно-Уральской торгово-промышленной палате» одна из основных задач палаты определена как «участие в разработке нормативных актов по вопросам развития и регламентации предпринимательской деятельности» 98. Как видно из примера, в отношении некоторых постоянно действующих организаций участие в разработке нормативных актов соответствующего профиля закреп-
96Алексеев С. С. Как готовить закон? // Известия. 1992. 12 февраля.
97Законодательная техника : науч.-практич. пособие / под ред. Ю. А.Тихомирова. М. : Городец, 2000. С. 63 – 64.
98О Южно-Уральской торгово-промышленной палате : постановление главы администрации Челябинской области от 25.05.1995 г. № 269 // Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1995. № 6.