Материал: 4986

41

во и в отношении регионального законодательного органа. Не относя этап разработки (подготовки) законопроекта непосредственно к стадии законодательного процесса, нельзя в то же время отрицать его существенное значение для создания закона. От того как концептуально будет подготовлен законопроект, зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. На этом этапе происходит формирование концепции законопроекта, именно она является наиболее сложной и ответственной в момент создания нормативного правового акта. Ведь именно здесь разрешается множество вопросов, связанных с тем, каким образом подана идея законопроекта и насколько он соответствует реальным общественным потребностям. Вместе с тем разработка законопроекта является, если так можно выразиться, «предстадией» законодательного процесса, в ходе которой готовятся материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента. Иными словами, разработку законопроекта можно определить как этап, предшествующий стадии законодательной инициативы. Этот этап необходим для любого субъекта права законодательной инициативы, поскольку на нём создаются предпосылки для реализации этого права. Особое значение участия высшего должностного лица субъекта РФ в разработке законопроектов видится в его реальных возможностях привлечения к этой работе широких слоёв специалистов – чиновников, учёных и др. Именно поэтому этап разработки законопроекта не относится к законодательному процессу, который начинается с официального внесения законопроекта в парламент управомоченными субъектами, среди которых – высшее должностное лицо субъекта РФ. Кроме того, этап разработки законопроекта не определен законодательством, хотя не исключается, что ка- кие-то аспекты могут регулироваться, например, нормативными актами высшего должностного лица субъекта Федерации. И наконец, в этом процессе официально не определено участие законодательного органа, которое будет иметь место только с того момента, когда законопроект уже представлен на рассмотрение этого органа. Поэтому в научной литературе термины «законотворческий процесс», «законотворчество», признаются более широкими, чем термин «законодательный процесс». С.В. Поленина определяет законотворчество как процесс создания правовой нормы, начи-

42

ная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием её и заканчивая введением её в действие 83. Исходя из того, что в большинстве субъектов РФ только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) в системе региональных органов исполнительной власти имеет право законодательной инициативы, вся ноша по разработке законопроектов ложится именно на него. Это означает, что проект закона должен быть сначала подготовлен перед внесением его в готовом виде в законодательный орган. Разработка эффективных законов субъекта Российской Федерации невозможна без научно обоснованного перспективного планирования законодательных работ, под которым принято понимать деятельность по формированию программы внесения, рассмотрения, принятия и одобрения проектов законов. Планирование есть одна из функций управления, одна из форм внедрения научных основ в законодательную деятельность, способствующая повышению эффективности законодательства 84. Этим объясняется научный интерес к проблемам планирования законотворческой деятельности 85. С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации в субъектах РФ в связи с общегосударственными реформами в экономической, социальной и других сферах коренным образом изменились общественные отношения, которые следовало урегулировать на региональном уровне. Фактически произошёл всплеск активности региональных законодателей, нередко даже опережавший федерального законодателя. Большинство субъектов не имели опыта разработки законов, поскольку ранее такого рода деятельностью занимались лишь республики в составе России. В силу этого большое значение имело планирование законодательной деятельности, которое дало

83Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 138.

84Поленина С. В., Колдаева Н. П. О долгосрочном планировании развития законодательства //Советское государство и право. 1979. № 5. С. 26.

85См., напр. : Пиголкин А. С., Николаева М. Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11. С. 21 – 32; Поленина С. В. Социология и планирование законотворчества // СССР – Франция : социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 45 – 52; Казьмин И. Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Труды института законодательства и сравнительного правоведения. 1993. Вып. 53. С. 73 – 82; Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации : науч.-практич. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000; Хабриева Т. Я. Концепция развития законодательного процесса // В кн. : Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А.Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 77 – 114; Шувалов И. И. Правотворчество в механизме управления обществом. М., 2005; Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 8. С. 29 – 38.

43

возможность привести деятельность по разработке законов в определённую систему, упорядочить её. В настоящее время все субъекты Российской Федерации восприняли положительно идею планирования. Немаловажную роль сыграло принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов в соответствующей сфере. В частности, 15 апреля 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» 86, установившее обязательность формирования планов законопроектной деятельности Правительства РФ в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. В 2009 г. было принято новое Постановление Правительства РФ, связанное с его законопроектной деятельностью 87, которое конкретизировало субъектов разработки планов законопроектной работы, сроки их представления, процессуальные вопросы по разработке законопроектов.

Вышеуказанные нормативные правовые акты были взяты за основу для разработки законодательства субъектов Российской Федерации и участия в этом процессе исполнительного органа, возглавляемого высшим должностным лицом субъекта РФ. Однако в отдельных субъектах РФ не обошлось без судебных споров. В Хабаровском крае из-за отсутствия законодательного регулирования вопросов, связанных с планированием законодательной деятельности и прогнозированием её результатов, в практике высшего должностного лица и высшего исполнительного органа Хабаровского края были выявлены случаи неправильного толкования этих понятий. Правительством Хабаровского края, возглавляемым губернатором, были утверждены Основные направления экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 г. 88, которые были оспорены прокурором в Хабаровском краевом суде. Краевой суд признал этот акт

86О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 15.04.2000 г. № 347 (в ред. от 17.03.2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1877. (Утратило силу).

87О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 30.04.2009 г. № 389 (в ред. от 07.06.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. С. 2346.

88Об основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года : постановление правительства Хабаровского края от 29.07.2005 г. № 90-пр (вместе с Перечнем основных проектов по модернизации и реконструкции действующих производств, вводу новых мощностей и производственных объектов Хабаровского края до 2010 года) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2005. Приложение к № 7 (36). (Не действует).

44

недействительным, полагая, что исполнительная власть вторглась в компетенцию законодательного органа вместо прогноза социальноэкономического развития края, приняв программу 89. Верховный Суд РФ подтвердил правильность решения краевого суда 90. Для улучшения планирования законопроектной деятельности немаловажное значение имеет прогнозирование развития регионов. Субъекты Российской Федерации разрабатывают прогнозы социально-экономического развития, под которыми понимается сбалансированная система ожидаемых в перспективе показателей социально-экономического развития субъекта РФ, рассчитанных при различных внешних и внутренних условиях развития экономики, используемых при принятии конкретных решений по вопросам развития экономики и социальной сферы, формирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации. Прогноз разрабатывается исходя из комплексного анализа демографической ситуации, производственного и научнотехнического потенциала, производственной и социальной инфраструктуры, состояния природных ресурсов края и перспектив изменения указанных факторов. В Хабаровском крае порядок разработки прогноза социаль- но-экономического развития края урегулирован краевым правительством 91. Аналогичные прогнозы разработаны в Амурской, Сахалинской, Еврейской автономной областях, Республике Саха (Якутия).

На основании прогнозов социально-экономического развития регионов разрабатываются концепции развития региона, регионального законода-

тельства. Проанализируем порядок разработки законопроекта высшим должностным лицом субъекта РФ на примере законодательства Хабаровского края. Конечно, единой схемы подготовки законопроектов не суще-

89О признании недействующим постановления правительства Хабаровского края от 29.07.2005 г. № 90пр «Об Основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года» : решение Хабаровского краевого суда от 17.11.2005 г. № 3-238/05 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. № 4 (45).

90Об оставлении без изменения решения Хабаровского краевого суда от 17.11.2005 г., которым было признано недействующим постановление правительства Хабаровского края от 29.07.2005 г. № 90-пр «Об Основных направлениях экономического и социального развития Хабаровского края на период до 2010 года» : определение Верховного Суда РФ от 22.02.2006 г. № 58-Г06-3 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2006. № 4 (45).

91О разработке прогноза социально-экономического развития Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 5.05.2008 г. № 117-пр. (в ред. 31.10.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2008. № 5 (70).