Материал: 4986
71
При необходимости выработки единой позиции органов власти в отношении проекта краевого закона полномочный представитель губернатора края может проводить совещания с участием представителей этих органов.
Полномочный представитель губернатора края согласовывает проект заключения и представляет его для подписания губернатору. Подписанное губернатором заключение направляется в думу Управлением по законотворчеству. Заключения губернатора Хабаровского края на законопроекты иных субъектов законодательной инициативы имеют большое значение. Приведём один пример. В декабре 2007 г. в Законодательную думу Хабаровского края Советом депутатов городского поселения «Рабочий посёлок Ванино» был внесён законопроект «О внесении изменения в приложение к Закону Хабаровского края «О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ». Данным законопроектом предлагалось включить в состав территории городского поселения «Рабочий поселок Ванино» территории, находящиеся за пределами территории субъекта Российской Федерации – Хабаровского края, обосновав это тем, что на данных территориях находятся сооружения, принадлежащие Ванинскому морскому порту. Анализ законопроекта, проведённый Главным государственно-правовым управлением губернатора и правительства края, выявил нарушения данным законопроектом Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», соответственно было вынесено отрицательное заключение, подписанное губернатором. В дальнейшем Законодательная дума отклонила данный законопроект Постановлением от 27 февраля 2008 г. № 1190. Фактически заключение стало решающим в дальнейшем продвижении законопроекта. Если бы Законодательная дума не отклонила законопроект и продолжила над ним работу, в дальнейшем законопроект подвергся бы отлагательному вето со стороны губернатора Хабаровского края. Однако отрицательное заключение позволило минимизировать затраты на продвижение законопроекта.
В Хабаровском крае остался неурегулированным вопрос о непредставлении губернатором заключения в надлежащий срок. Есть только упоминание о том, что если законопроект, на который требуется заключение гу-
72
бернатора, поступил в думу без заключения губернатора края, он в течение трёх рабочих дней направляется председателем думы губернатору края для дачи заключения в месячный срок, причём ситуация с нарушением срока не рассматривается, хотя этого исключать нельзя.
Статистика по отрицательным заключениям на законопроекты в Хабаровском крае свидетельствует о том, что чаще всего они выносятся на законопроекты, инициированные отдельными депутатами и представительными органами местного самоуправления 131, на основании чего можно сделать вывод о том, что законопроектная деятельность губернатора в целом соответствует требованиям, предъявляемым к законопроектам. Однако считаем, что судьба отклонённых законопроектов определена недостаточно чётко. Законодательство иных субъектов подошло к этому вопросу более тщательно. Например, в Воронежской области подготовленные с нарушениями установленного порядка, а равно не прошедшие необходимого согласования, правовую экспертизу законопроекты не проходят и возвращаются на доработку исполнителю законопроекта. Срок доработки законопроекта в такой ситуации не должен превышать трёх рабочих дней
132.
Хотелось бы уделить внимание порядку отзыва законопроектов. Право отзыва законопроекта субъектом, внесшим его, имеет место практически во всех субъектах Федерации. Согласно законодательству Хабаровского края, до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы вправе в любое время отозвать свою законодательную инициативу, направив председателю думы письменное заявление об этом 133. Практика деятельности губернатора и Законодательной думы свидетельствует о том, что губернатор Хабаровского края отзывает свои законопроекты, но происходит это достаточно редко: например, в 2003 г. был отозван 1 один законопроект; в 2004 г. – 2 законопроекта; с 2005 г. по 2007 г. – ни одного; в 2008 г. – 1 законопроект. Причём мотивы отзыва
131Данные приводятся на основании отчётов Законодательной думы Хабаровского края за 2003 – 2009 годы.
132Об утверждении Регламента взаимодействия исполнительных органов Воронежской области : указ губернатора Воронежской области от 31.12.2008 г. № 218-у (в ред. от 28.10.2011 г.) // Молодой Коммунар.
2009. 27 января.
133О Регламенте Законодательной думы Хабаровского края : постановление Законодательной думы
Хабаровского края от 24.02.2010 г. № 2032 (в ред. от 28.09.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 507.
73
не указываются, хотя, если подготовительная работа с законопроектом уже началась, следовало бы учесть такой нюанс, как мотивировка отзыва. Как свидетельствует практика, отзыв производится, если требуются уточнения по законопроекту. И в законодательстве некоторых субъектов РФ этот аспект регулируется. Например, в Брянской области установлено, что после утверждения повестки дня заседания областной думы субъект права законодательной инициативы может сделать заявление об отзыве проекта закона с письменным изложением мотивов отзыва. Такое заявление должно быть подписано субъектом права законодательной инициативы 134. Из законодательства некоторых субъектов, включая Хабаровский край, не всегда понятно, что происходит с отозванными законопроектами. Законодательство же иных субъектов Федерации подошло к этому вопросу более основательно. Например, законодательство Чукотского автономного округа предусматривает, что Дума автономного округа в течение пяти дней со дня получения уведомления об отзыве законопроекта возвращает его внёсшему данный законопроект субъекту права законодательной инициативы. Отозванный законопроект может быть снова внесён в думу автономного округа. В этом случае законопроект рассматривается думой автономного округа как новый 135.
Итак, стадия законодательной инициативы является начальной стадией законодательного процесса, и её успешное прохождение позволяет начать работу над законопроектом непосредственно в законодательном органе субъекта Федерации.
2.3 Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в рассмотрении законопроектов
Рассмотрение и принятие закона законодательным органом – наиболее важная и объёмная стадия законодательного процесса. Именно на этой стадии происходит основная работа над законопроектом: сначала в комитетах законодательного органа, а затем и на пленарных заседаниях, кото-
134 О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области : закон Брянской области от 23.10.1997 г. № 28-З (в ред. от 4.05.2009 г.) // Брянские известия. 1997. 18 ноября.
135 Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа (принят Думой Чукотского автономного округа от 20.02.2009 г.) (в ред. от 10.10.2011 г.)// Ведомости. 2009. 27 февраля.
74
рые именуются чтениями. Устав Хабаровского края предусматривает, что проект краевого закона рассматривается Законодательной думой не менее чем в двух чтениях (п. 2 ст. 32.2). Аналогичные правила предусмотрены и в уставах, конституциях иных субъектов РФ.
Участие высшего должностного лица субъекта РФ на этой стадии законодательного процесса имеет ряд особенностей, раскрытие которых целесообразно производить по этапам рассмотрения законопроектов.
Одной из особенностей участия высшего должностного лица субъекта Федерации в рассмотрении законопроектов является то, что существует разный порядок деятельности структурных подразделений органов исполнительной власти, выступающих от имени высшего должностного лица. Это зависит от того, в какой роли выступает высшее должностное лицо: в качестве инициатора законодательного процесса или как участник процесса наравне с другими субъектами права законодательной инициативы.
Некоторые учёные рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах разделяют на две стадии: подготовка к принятию (предварительное рассмотрение) и принятие законопроекта 136. Такая точка зрения не лишена целесообразности. Необходимо определить момент, когда законопроект считается внесённым в законодательный орган. Законодательство субъектов по-разному регулирует этот вопрос. Согласно первому подходу, законопроект считается внесённым с момента его регистрации в законодательном органе субъекта (Приморский край, Амурская область и др.). Есть и другой вариант, который предполагает, кроме регистрации законопроекта, удовлетворение его всем требованиям законодательства (Курская область).
В Хабаровском крае законопроект считается внесённым в Законодательную думу со дня его регистрации. Согласно ст. 62 Регламента Законодательной думы, законопроект регистрируется в секторе документационного обеспечения Службы по документационному и хозяйственному обеспечению аппарата думы. После регистрации председатель Законодательной думы края направляет законопроект в один из постоянных комитетов, который назначается ответственным за его подготовку к чтению, а также в
136 Парламентское право России / отв. ред. И. М. Степанов, Т. Я. Хабриева. М., 2000. С. 349.
75
юридическую службу аппарата Законодательной думы края для проведения правовой экспертизы и губернатору Хабаровского края. Этот порядок касается ситуации, если инициатором законопроекта выступает не губернатор и необходимо его дальнейшее участие в рассмотрении законопроектов. Особенностью является то, что ни одному субъекту права законодательной инициативы, кроме губернатора, законопроект сразу не направляется. По общему правилу, законопроекты рассматриваются в порядке их поступления. Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что законопроекты, внесённые высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) государственной власти субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Необходимо учитывать, что данное правило действует как на предварительном, так и на пленарном рассмотрении.
Регламентами законодательных органов субъектов РФ предусмотрена возможность внесения и рассмотрения альтернативных законопроектов. Так, Регламент Законодательной думы Хабаровского края устанавливает следующее правило: если по одному и тому же вопросу имеется более одного законопроекта, то они рассматриваются ответственным комитетом одновременно. По результатам рассмотрения данных законопроектов ответственный комитет рекомендует думе принять один из них в первом чтении. В Приморском крае в случае если в Законодательное собрание внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения основного законопроекта в первом чтении, председатель Законодательного собрания принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении основного законопроекта, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Законодательным собранием в первом чтении одновременно с основным законопроектом, внесённым в Законода-