Материал: 476

–проверку продуктивности использования проверяемым учреждением трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе своей деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

–проверку результативности деятельности проверяемого учреждения по выполнению поставленных перед ним задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми (и/или прогнозируемыми) показателями с учетом объема выделенных

для этого государственных ресурсов.

При этом необходимо, на наш взгляд, учитывать признаки предмета аудита эффективности, свойственные целевым программам:

•комплексный подход к программным мероприятиям;

•целеполагание, связанное с достижением общей проблемы;

•адресность участников, обеспечивающих решение программной проблемы;

•ресурсообеспеченность, отражающая необходимость концентрации требующихся в рамках программы ресурсов;

•результативность, проявляющаяся в эффективном решении программной проблемы.

Вэтой связи общая структура программно-целевого управления аудита эффективности может быть представлена следующим образом (рис. 1).

Рис. 1. Структура программно-целевого планирования и управления аудита эффективности

66

В качестве комментария к рисунку добавим, что анализ и другие интеллектуальные процедуры обеспечения принятия управленческого решения включают в себя весь спектр проблем как на макро-, так и на микроуровне, а именно:

1) производственные: экономические условия и финансовые составляющие, ресурсные ограничения, правовое обеспечение, политические процессы, природную среду, состояние и перспективы профессионально-кадрового обеспечения в различных регионах и на различных предприятиях, научное и технологическое развитие, состояние инфраструктур и т. д.;

2)рыночные: конкурентную среду, маркетинг продукции и технологий, поставщиков комплектующих и оборудования, рынок рабочей силы, конкуренция стратегических идей, целей и т. д.;

3)организация управления и интеллектуальное обеспечение: комплекс информационного и информационно-аналитического обеспечения и механизм его взаимодействия с лицами, принимающими решения.

Таким образом, программно-целевое управление управления аудита эффективности предполагает решение широкого комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, требующим постоянного согласования текущих задач и долгосрочных решений.

Контроль за осуществлением целевой программы осуществляется на основе экспертных проверок, организуемых заказчиком,

атакже мониторинга исполнения программы.

Как показывает практика реализации целевых программ различного уровня, основной спектр проблем сосредоточен в двух плоскостях: правильности постановки целей и задач, полноты набора избранных средств для достижения поставленных целей, а на следующих этапах – формирования эффективных механизмов реализации и контроля за исполнением. Основной задачей научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечения является обеспечение постановки точной отраслевой цели, задач, достаточных для ее достижения, механизмов реализации и контроля. Рабочими инструментами интеллектуального обеспечения принятия управленческого решения являются различные информационные ресурсы и методы, смысловым стержнем которых являются некоторые нормативы и методики их расчетов. Вся система научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечения сосредоточена вокруг этой основной задачи. Естественно, это предполагает создание, обеспечение эффективного функционирования и развития данной интеллектуальной системы, оптимизации и полноты

67

комплекса информационных ресурсов, обеспечения их доступности для использования при расчетах. Без создания такой интеллектуальной системы, которая должна включать в себя множество компонентов, принятие управленческого решения будет необоснованным.

Аналогичный блок проблем и задач возникает при осуществлении целевых программ. Полагать, что механизмы реализации и контроля (в том числе текущего) являются лишь финансовой задачей и, соответственно, проблемой контролирующих финансовых органов (Минфина и казначейства, налоговых органов, Счетной Палаты), – ошибочная постановка вопроса, которая может привести (и уже приводит в ряде ведомств) к серьезным проблемам, таким как некачественное и неполное исполнение договорных работ, нарушение технического задания, технологий и т. д. Существо этой проблемы кратко можно выразить следующим образом: финансовые органы не имеют возможности контролировать содержание исполнения государственного заказа, оперируя лишь финансовыми и бухгалтерскими документами, схемами проводок денежных средств. Соответственно, они могут вскрыть лишь такие нарушения выполнения госзаказа, как нецелевое расходование и хищение денежных средств. Однако эти проблемы, находящиеся в компетенции контролирующих и правоохранительных органов, не покрывают всего спектра проблем реализации и контроля, связанных в первую очередь с качественной стороной проблемы. Например, перечень строительных работ, усовершенствований при модернизации, оптимальность выбора и цена нового оборудования, качество выполнения работ находятся вне компетенции и системы финансового контроля. Даже при безупречной финансовой документации и соблюдении процедур приобретения, модернизации, переподготовки специалистов и т. д. основной проблемой остается осуществление работ и их качество. Соблюдение этих и других содержательных параметров реализации и, соответственно, формирование системы контроля процесса и итогов реализации программ технического перевооружения – это не финансовая, но содержательная задача, находящаяся полностью в компетенции представителя государственного заказчика. Соответственно в структуре ведомств должны быть созданы собственные контролирующие системы и, возможно, органы, способные компетентно осуществлять приемку объектов, на которые выделяются бюджетные средства. Даже само наличие такой системы является серьезной гарантией предупреждения нарушений. Соответственно, создание такой системы является отдельной задачей.

Значительная часть данной задачи также может быть решена посредством использования системы нормативов и специальных

68

научных, экспертно-аналитических и информационных структур и ресурсов. Проведение предварительных экспертиз является средством минимизации риска нецелевого расходования средств. Осуществление контроля проводится не только по фактам представленных платежей, но и по фактам приобретения, установки и использования нового оборудования, фактам ремонта и модернизации, по косвенным технологическим признакам (изменениям технологических циклов и т. д.), по другим параметрам.

Оценка результативности расходования бюджетных средств также может быть привязана к нормативам. При этом понятно, что такая работа должна осуществляться уже с использованием более детальных, чем агрегированные, показателей и нормативов.

Для усиления ответственности должностных лиц, осуществляющих свои властные полномочия в ходе бюджетного процесса, например, в сфере администрирования доходов бюджетов, следует выработать критерии определения ущерба, причиненного государству, при исполнении бюджета и внести соответствующие дополнения в БК РФ. Кроме того, следует внести изменения в КоАП РФ, Уголовный кодекс РФ, определив порядок привлечения к ответственности должностных лиц государственных учреждений и организаций за причинение государству ущерба в крупном (особо крупном) размере.

Аудит эффективности осуществляется апостериори1 и исследует вопросы о результатах реализации управленческих решений органов публичной власти.

Важным шагом на пути внедрения аудита эффективности в практическую деятельность органов ГФК в РФ является его законодательное обеспечение. Следует дополнить нормативно-право- вую базу государственного финансового контроля рядом положений, в частности:

•определить аудит эффективности управления государственных финансов как деятельность, направленную на оценку результативности формирования доходной части, обоснованности и экономности использования расходной части бюджета, определение возможных резервов доходов, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимально положительного общественного эффекта;

1Апостериори (от лат. «а posteriori» – из последующего) – происходящее из опыта; понятие теории познания, противоположное априори // Современный энциклопедический словарь. М., 1999.

69

•рассматривать аудит эффективности государственных управления финансов как важнейший аспект деятельности контрольных органов;

•разработать критерии и показатели эффективности функционирования органов (организаций), деятельность которых является объектом проведения аудита эффективности управления государственных финансов;

•определить понятие «неэффективное управление бюджетными средствами» как связанное с нарушением бюджетного законодательства и являющееся основанием для принятия мер принуждения;

•сформулировать и законодательно закрепить соответствующие меры ответственности за неэффективное управление государственными финансами, внести необходимые изменения в БК РФ.

По нашему мнению, следует установить штрафные санкции

для государственных учреждений за неэффективное управление бюджетными средствами, усилив при этом ответственность конкретных должностных лиц.

3. Основные пути совершенствования финансового контроля

Являясь важнейшей и неотъемлемой функцией государственного управления, финансовый контроль направлен на решение стратегических задач, стоящих перед экономикой, и выполняет, по мнению коллектива авторов (Б. Нидлз, Х. Андерсон и другие)1, несколько важнейших функций:

1.Информационную функцию, которая заключается в том, что информация, полученная в результате финансового контроля, является основанием для принятия соответствующих управленческих решений, обеспечивающих нормальное функционирование контролируемого объекта.

2.Профилактическую функцию, заключающуюся не только в выявлении недостатков, хищений, злоупотреблений, но и в устранении и недопущении выявленных нарушений в дальнейшей работе хозяйствующего субъекта.

3.Мобилизирующую функцию, заставляющую субъекты хозяйствования ответственно выполнять свои обязательства, в том числе перед государством.

1 Принципы бухгалтерского учета / Б. Нидлз, Х. Андерсон, Д. Колдуэлл: пер. с англ. / под ред. Я. В. Соколова. М.: Финансы и статистика, 1993. С. 496.

70