Далее автор обращает внимание на то, что полиция и за рубежом, и в нашей стране постепенно превращается в большей степени в сервисную службу, оказывающую гражданам различного рода услуги.
Врезультате проведения административной реформы произошло признание государственными услугами целого ряда государственных функций, и лицензирование - не исключение. Поэтому следует предусмотреть изменение статуса подразделений полиции, осуществляющих лицензионно-разрешительную деятельность, имея в виду постепенное превращение их в основном в «гражданскую» структуру. Трудность, однако, в том, что в России до сих пор не определено, какие действия публичной администрации, включая полицию, являются услугами, а какие – их функциональной обязанностью, в каких сферах государственного регулирования можно оказывать услуги, а в каких нельзя.
Подмена реализации государственно-властных полномочий в лицензионноразрешительной области на гражданско-правовую конструкцию предоставления достаточно специфических услуг в настоящее время вряд ли оправданна, поскольку необходимые составляющие сервисной модели государства в современной России в полной мере не сформировались, находятся на разных стадиях развития.
Втретьем параграфе – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» – анализу подвер-
гаются различные виды надзора, осуществляемого полицией, обеспечивающего законность и гарантированность защиты прав и свобод граждан.
Для уяснения сути административного надзора автор прежде всего обращается к теоретическим разработкам отечественных ученых-административистов. Он присоединяется к тем. кто считает, что для полиции контрольно-надзорная деятельность является основным видом деятельности, осуществляемой в рамках административной деятельности. Она осуществляется в публичных интересах, призвана обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, оградить его и общество от возможных противоправных проявлений. Вместе с тем, эта деятельность таит и потенциальную угрозу указанным интересам.
Контрольно-надзорная деятельность полиции напрямую связана с применением мер административного принуждения и позволяет осуществлять в данной сфере и общественный контроль.
Опыт правовых демократических государств убедительно свидетельствует о том, что обеспечить законность при осуществлении полицией контрольно-надзорных полномочий способна только идеология приоритетности защиты интересов граждан. Внедрение ее при реализации полицией контрольно-надзорных полномочий в свете установок политического руководства России имеет хорошие перспективы.
41
Теоретический анализ позволяет автору сформулировать определение контрольнонадзорной деятельности полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан: ею является основанная на законе, юридически властная деятельность полиции по постоянному наблюдению за физическими и юридическими лицами в тех областях, где это предусмотрено законом, в целях профилактики, а в необходимых случаях - пресечения правонарушений с привлечением виновных к юридической ответственности, призванная обеспечить защиту конституционных прав человека и гражданина.
Различные виды административного надзора органов внутренних дел выступают средством осуществления административной деятельности полиции. В работе исследованы только наиболее значимые, по мнению автора, либо сравнительно новые и пока еще малоисследованные виды контрольно-надзорной деятельности полиции. Для обеспечения прав и свобод гражданина они не равнозначны, поскольку гражданин в своей повседневной жизни, так или иначе, соприкасается не со всеми видами надзора.
Одним из видов надзора, который исторически осуществляла и по сей день осуществляет полиция и с которым в повседневной жизни чаще всего сталкиваются граждане, – это надзор за соблюдением правил поведения людей в общественных местах.
Кроме того, автор дает характеристику контроля за поведением лиц, состоящих на профилактическом учете в органах внутренних дел как самостоятельного направления контрольно-надзорной деятельности полиции. Непосредственно контроль осуществляют участковые уполномоченные, так как они являются сотрудниками, наиболее приближенными к населению на обслуживаемой территории.
Самостоятельное значение имеет административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Имея в виду этот вид контрольно-надзорной деятельности, в специальной литературе высказывается мнение, что на самом деле административный надзор имеет уголовно-правовую природу. Автор полагает, что следует признать ошибочность указанного мнения, что убедительно подтверждается как дореволюционной, так и советской практиками правового регулирования такого рода мер.
Административный надзор имеет целью только частную превенцию. Ограничения, которые налагаются на конкретное лицо, не затрагивают других лиц и едва ли сколько-нибудь заметно влияют на их сознание в качестве фактора, удерживающего от совершения тех или иных правонарушений.
Завершая рассмотрение компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, следует отметить, что вопросы совершенствования всей системы контрольно-надзорных полномочий органов публичной власти являются одним из приоритетов государственной политики нашей страны, направленной на снятие административных барьеров в экономике, ослабление административного давления на бизнес и стимулирование добросовестной конкуренции.
42
В России происходит коррекция компетенции полиции в контрольно-надзорной области, направленная на их оптимизацию, освобождение полиции от несвойственных ей функций, передача их, где это возможно и оправдано, соответствующим гражданским структурам.
Взаключение автор обосновывает целесообразность принятия Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» для более оптимального обеспечения контрольно-надзорной деятельности полиции.
Четвертый параграф – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в сфере дорожного движения» – посвящен анализу проблем, связанных с административной деятельностью подразделений полиции по обеспечению безопасности дорожного движения и защите прав его участников.
Следует признать, что проблема обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения - одна из глобальных проблем современного мира. Во-первых, это сфера постоянного участия в ней каждого гражданина, во-вторых, в этой сфере реализуются элементарные и легче всего нарушаемые права граждан, в-третьих, она требует постоянного усиления контроля и воздействия за ее состоянием вследствие непрерывного насыщения ее транспортными средствами и ростом интенсивности дорожного движения. Создать соответствующий административно-правовой механизм представляется исключительно значимым. Решающая роль здесь, безусловно, отводится полиции.
Впостсоветской России сформировалась внушительная правовая база, определяющая компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения. Следует при этом отметить, что компетенция полиции в данной сфере в основном определяется все же в специальных нормативных правовых актах. Автор анализирует содержание ряда таких нормативных актов.
Целесообразно остановиться на той части компетенции полиции в рассматриваемой сфере общественных отношений, которая в ходе реформирования МВД России подверглась корректировке.
Так, регистрация транспортных средств – одна из значимых функций, реализуемых ГИБДД в сфере обеспечения прав граждан в области дорожного движения. По мнению автора, применительно к регистрации транспортных средств актуален переход на законодательное регулирование. Соответствующие попытки в недавнем прошлом предпринимались.
Важная проблема связана с оптимизацией административной ответственности за нарушения в сфере дорожного движения. Практика показала, что остроты проблемы защиты прав граждан в данной области ужесточением мер ответственности скольконибудь заметно снять пока не удается. Складывается впечатление, что ужесточение мер
43
ответственности в значительной степени обусловлено соображениями фискального характера. Возможно, в случае с юридическими лицами преследуется именно фискальная цель, и административная ответственность служит инструментом для весомого пополнения бюджета. Но в настоящее время законодатель вполне оправданно сосредоточил репрессивный потенциал КоАП РФ именно на водителе, а фактическое присутствие фискальной составляющей по отношению к нему вряд ли приемлемо.
Впараграфе отдельно выделена проблема уплаты административных штрафов, назначенных за нарушения правил дорожного движения. Подходы к ее решению разные,
иавтор дает им оценку. В частности, он не соглашается с предложением об увеличении административных штрафов и с идеей использования процессуальных мер обеспечения их уплаты.
Автор отмечает, что курс государства, взятый на оптимизацию присутствия полиции в области дорожного движения и тем самым либерализацию режима надзора в данной сфере, последовательно продолжается, сохранится заданный в ходе административной реформы вектор на освобождение полиции от избыточных полномочий, которые, кроме того, содержат все еще определенную коррупционную составляющую.
Вчастности, значительная коррупционная составляющая еще присутствует при выдаче водительского удостоверения, поэтому представляет интерес предложение не только упростить и автоматизировать процедуру выдачи водительского удостоверения, но и передать соответствующие полномочия специальному гражданскому ведомству. Вместе с тем, в случае его реализации процесс передачи функции должен проходить постепенно и поэтапно.
Касаясь проблем, связанных с водительским удостоверением, обращает внимание на наметившееся некоторое смягчение репрессивной направленности действующего КоАП РФ.
Самостоятельным направлением деятельности полиции в сфере обеспечения прав
исвобод граждан в области дорожного движения является учет дорожно-транспортных происшествий.
Учитывая чувствительность для граждан и общества в целом проблемы обеспечения безопасности дорожного движения и соблюдения при этом прав граждан и далеко неоднозначного отношения с их стороны к соответствующей деятельности полиции, заметно возрастает значимость общественного контроля в данной сфере и взаимодействие полиции со структурами гражданского общества. В настоящее время заметно возросли роль и значение таких инструментов общественного контроля за полицией, как общественные советы. Еще одной значимой и перспективной формой общественного контроля следует признать процедуру общественного обсуждения на Едином портале для размещения информации о разработке нормативных правовых актов и результатов их
44
обсуждения, в том числе проектов правовых актов МВД России в сфере обеспечения прав и свобод граждан в области дорожного движения.
Определенный интерес в этом плане представляет опыт Грузии, который получил
вработе свою оценку.
Впятом параграфе – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов» – компетенция полиции рассматривает-
ся в условиях более серьезных, чем обычно, ограничений прав и свобод граждан и большей затрудненности деятельности по их обеспечению.
Вистории развития каждого государства возникают самые различные ситуации, требующие от него дополнительных сил и средств для поддержания режима национальной безопасности, а также обеспечения прав и свобод граждан. Особенно актуально это
вусловиях чрезвычайного и военного положения.
Введение чрезвычайного и военного положения предполагает установление особого правового режима работы органов государственной власти и управления, а также ограничения целого ряда прав и свобод граждан. Специальный правовой режим предполагает также введение в действие специфических правовых средств.
Автор отмечает, что во всех определениях, раскрывающих содержание военного положения, указывается на исключительные меры, особые полномочия, различного рода ограничения. О правах человека и гражданина в условиях особых правовых режимов также сказано достаточно много, тем не менее, ряд вопросов остаются недостаточно проанализированными.
В условиях военного положения ограничивается только часть прав и свобод, а именно только такие, которые не носят абсолютного характера. Этих ограничений требуют регулятивные свойства особого правового режима. Но даже в условиях военного положения не могут быть ограничены целый ряд прав, в частности, право на жизнь, право жалобы, право на личную не прикосновенность и некоторые другие. Такой подход к регулированию соответствующих отношений характерен для целого ряда зарубежных государств. Опыт ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения имеется в нашей стране.
Одним из направлений подготовки к установлению рассматриваемого правового режима является развитие законодательства о военном положении, а также создание институциональных структур, призванных обеспечивать данный правовой режим. наиболее дифференцированно регламентацию ограничений прав и свобод граждан могут определить именно нормы административного права.
Ограничение прав и свобод граждан имеет различные функциональные составляющие. Можно выделить две основные цели ограничения прав и свобод человека и гражданина: первое – обеспечение публичных интересов и второе – обеспечение частных
45