ханизма процесс. Иными словами, данный механизм предстает в динамике.
Прежде всего, автор отмечает, что большинство проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина практически в любой стране связаны именно с правоприменительной деятельностью вследствие целого ряда издержек и противоречий, которые преподносит реализация этих прав и свобод. Неэффективное обеспечение прав и свобод граждан напрямую связано с некачественной работой органов государственной власти и управления, их должностных лиц, а также весьма «активного» нормотворческого процесса, постоянных многочисленных изменений и дополнений в нормативную базу деятельности полиции.
Для того чтобы увидеть особенности правоприменения, связанного с обеспечением прав и свобод граждан, автор сопоставляет с ним иные формы реализации правовых норм.
Правоприменению в ходе осуществления административной деятельности полиции присущи весьма серьезные особенности, а именно, оно реализуется преимущественно в форме контрольно-надзорной, разрешительной и юрисдикционной деятельности. Также осуществляется правоприменение как позитивного, так и «негативного» характера. Первое отмечается в ходе предоставления органами полиции тех или иных государственных услуг, второе возникает тогда, когда имеют место различного рода правонарушения, на которые полиция обязана реагировать.
Правоприменительный процесс традиционно он подразделяется на ряд стадий - установление фактических обстоятельств дела; отыскание юридической нормы, а в некоторых случаях подбор необходимой статьи для квалификации административного правонарушения; уяснение и толкование того или иного нормативного положения, соответствующей правовой нормы; принятие решения, которое облекается в форму правоприменительного акта, и его исполнение.
Автор при характеристике каждой из стадий выявляет ее специфику, обусловленную характером и направленностью решаемых в деятельности полиции задач – задач по обеспечению прав и свобод граждан. Особое внимание уделено завершающей стадии, только и позволяющей судить, насколько эффективен правоприменительный процесс, правильно ли соответствующее решение.
Важной особенностью правоприменительного процесса в рассматриваемой сфере является то, что в ней, как ни в какой другой сфере, правоприменитель вынуждается действовать по аналогии, например, учитывать практику уголовного процесса в административном процессе. В некоторых случаях, кроме того, возможно разрешение соответствующего вопроса на основе общих принципов права. Такой подход может являться оптимальным выходом из непростой ситуации, связанной с защитой прав и свобод граждан.
36
Возвращаясь к такому элементу механизма правового регулирования, как правоприменительный акт, автор подчеркивает, что в механизме обеспечения прав и свобод граждан они, в отличие от правовых норм, всегда индивидуальны.
Значительное количество правоприменительных актов выносится в процессе осуществления производства по делам об административных правонарушениях, но немало граждан, привлекаемых к административной ответственности, просто не знают своих процессуальных прав, которые определены ст. 25.1 КоАП РФ. В этом случае производство по делу об административном правонарушении превращается в формальность, ни о каких правах, а тем более об их защите говорить не приходится.
Автор аргументирует позицию, согласно которой процессуальные права, как обязанности сотрудника полиции, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, должны быть всецело направлены на обеспечение прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, а также их представителей.
Необходимо кардинально пересмотреть подход к подготовке процессуальных документов в производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрение и процессуальное оформление которых находится в компетенции полиции. Для этого целесообразно пересмотреть параметры статистической отчетности и перестать ставить во главу угла количественный показатель как показатель, отражающий эффективность административной деятельности полиции.
Взаключение автор отмечает, что помимо юрисдикционных правоприменительных актов в сфере обеспечения прав и свобод граждан весьма необходимы акты кон- трольно-надзорного, разрешительного, а также правопредоставительного характера.
Кроме того, подчеркивается, что одно из существенных требований, которое качественно может отразиться на правоприменительной деятельности полиции, осуществляемой в рассматриваемой сфере, – это своевременность принятия таких актов, а также творческий подход при их реализации.
Вглаве третьей – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан в основных сферах административной деятельности полиции» – в контек-
сте данных компетенций выявляются основные проблемы и недостатки в административной деятельности полиции и определяются направления повышения ее эффективности и качества.
Первый параграф – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении административной юрисдикционной деятельности» – посвящен общей характеристике данного направления деятельности полиции и анализу тех ее моментов, которые снижают возможности полиции в обеспечении прав и свобод граждан.
Административно-юрисдикционная деятельность является одним из самых содер-
37
жательных направлений в работе полиции и носит процессуальный характер. Строгое соблюдение установленной процессуальной формы в значительной степени является гарантией соблюдения прав и свобод граждан. В ее конструкцию укладываются основные административные производства, которые определяют сущность рассматриваемого направления деятельности российской полиции. Автором раскрываются особенности деятельности полиции по реализации административных производств. Особое внимание уделено совокупности средств обжалования в производстве по делам об административных правонарушениях, который можно назвать институтом защиты прав и свобод граждан.
Отмечается, что КоАП и административная ответственность существуют только в нашей стране и некоторых государствах постсоветского пространства. В европейских же странах рассматриваемого института административной ответственности не сформировано. В ФРГ сходные с предметом КоАП общественные отношения регламентируются законом «О нарушении общественного порядка», в Великобритании существует закон «Об общественном порядке». По мнению автора, в общую концепцию охраны прав и свобод граждан в сфере общественного порядка укладывалась бы разработка аналогичного закона.
Характеризуя использование полицией административно-юрисдикционных мер, автор отмечает, что практически на протяжении всего периода своего развития они весьма серьезно ограничивали различного рода права и свободы граждан.
Серьезной проблемой, по мнению автора, является постепенное превращение административной работы полиции в рассматриваемом аспекте в деятельность фискальную, объективным выражением которой становится количество составленных протоколов, наложенных административных штрафов. Чрезмерно высокие административные штрафы и неразвитая система общественного благоустройства превращают полицейские меры в средства пополнения доходов бюджетов различного уровня. Подобная ситуация выглядит весьма пагубно как для дела охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так и для защиты прав и свобод граждан. Фискальная и коммерческая составляющие в деятельности полиции должны быть полностью исключены.
К наиболее типичным упущениям в рассматриваемой сфере относятся такие нарушения прав и свобод граждан, как привлечение их к административной ответственности при отсутствии признаков и состава административного правонарушения, неверная квалификация ряда административных правонарушений, нарушения процессуального порядка административного задержания граждан, случаи необоснованного задержания без составления протоколов, а также превышения установленных законом сроков административного задержания. Контрольно-надзорные, а также проверочные меропри-
38
ятия регулярно обнаруживают факты «упрощенчества» при производстве по делам об административных правонарушениях. По-прежнему выявляются случаи нарушения подведомственности при рассмотрении отдельных категорий дел об административных правонарушениях, имеет место бездействие в вопросах исполнения примененных административных наказаний. Вполне обоснован тезис о нарушении в ряде случаев презумпции невиновности.
Перечисленные, а также и многие другие факты, вызывают объективную необходимость совершенствования правовых и организационных основ административноюрисдикционной деятельности полиции. Вполне назрела необходимость включения в КоАП РФ предписаний, которые давали бы гражданам дополнительные гарантии защиты их прав, свобод и законных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях.
Наряду с указанными проблемами в настоящее время можно наблюдать положительную тенденцию смягчения административно-наказательной политики, которая выражается в предоставлении возможности субъекту юрисдикции применять административное наказание в случаях, предусмотренных КоАП РФ, ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи. Такой подход будет в определенной степени соответствовать идее обеспечения прав и свобод граждан в производстве по делам об административных правонарушениях, а также гуманизации административной ответственности.
Во втором параграфе – «Компетенция полиции по обеспечению прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности» – на примере ряда наиболее характерных направлений указанного вида деятельности выявляются основные ее проблемы и перспективы ее развития.
С изменениями, произошедшими в экономике страны в результате рыночных преобразований бурное развитие в связи с этим получил такого метод государственной разрешительной политики, как лицензирование. Лицензионно-разрешительная система стала обретать четкие законодательные очертания.
Хотя общемировой тенденцией, отмечает автор, является либерализация в данной сфере, сокращение количества лицензируемых видов деятельности, замена лицензирования иными альтернативными средствами регулирования, при этом полномочия российской полиции в ней кардинальных изменений не претерпели. Поэтому задача ее совершенствования является пока общей перспективой.
Автор полагает целесообразным проанализировать компетенцию полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной работы на примере ее деятельности в двух наиболее показательных сферах - сфере оборота оружия и сфере регулирования частной детективной и охранной деятельности.
39
Контрольная деятельность полиции в области оборота оружия, весьма жесткая с советских времен, строится на нормах Федерального закона «Об оружии» и в нормах, изданных в развитие его положений. Автор предлагает Закон «О полиции» дополнить приложением, что полиция в пределах своей компетенции осуществляет контроль за оборотом огнестрельного оружия.
Целесообразны и профилактические меры со стороны полиции, при взаимодействии с соответствующими подразделениями войск национальной гвардии. Участковые уполномоченные должны располагать полной и постоянно обновляемой информацией о всех лицах, владеющих на законном основании оружием, которые проживают на обслуживаемой территории.
Повышение качества контроля автор видит в реализации Концепции формирования автоматизированной информационно-поисковой системы учета оружия в МВД России.
Количество оружия, находящегося у граждан на законных основаниях, возрастает, а, следовательно, объективно возрастают и роль и значимость контрольной деятельности полиции в сфере оборота оружия. Фактором, который стоит при этом принимать в расчет – уровень доверия между государством и его гражданами.
Автор обращает внимание на наличие в регулировании оборота оружия фискальной составляющей. Но считать лицензирование эффективным методом осуществления государственной фискальной политики вряд ли правильно. Целесообразно консолидировать в федеральном бюджете единовременные сборы за выдачу лицензий и разрешений в сфере оборота оружия. МВД России, а также войска национальной гвардии могли бы использовать эти средства в рамках бюджетных средств, выделяемых на правоохранительную деятельность.
Далее. Частная детективная и охранная деятельность весьма близко примыкает к деятельности полиции по расследованиям преступлений, включая оперативнорозыскную деятельность. В этом отношении частные детективные и охранные предприятия в определенной мере конкурируют с полицией. Однако подобная конкуренция идет на пользу гражданам, которые являются потребителями соответствующих услуг. В указанном сегменте деятельности полиции важным шагом следует признать создание приказом МВД России Координационного совета по взаимодействию с частными охранными организациями и частными детективами.
Особое внимание следует уделить привлечению частных охранных организаций к охране общественного порядка. Это тем более важно, что в России продолжается сокращение численности органов внутренних дел.
Перспективы развития компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан при осуществлении лицензионно-разрешительной деятельности.
40