ная и национальная полиция, но и жандармерия. Французская муниципальная полиция создана с целью поддержания правопорядка, а также для осуществления отдельных административных действий и реализуется под руководством мэра того или иного населенного пункта. Муниципальная полиция является лишь субсидиарным по отношению к национальной полиции звеном, а правовое регулирование ее деятельности ограниченным.
Правовое регулирование обеспечения прав граждан в деятельности национальной полиции более очевидным, а в целом исполнительная власть и законодатель Франции отдают приоритет именно защите прав граждан. Стоит отметить, что защита прав граждан от нарушений со стороны полиции нашла поддержку во французском правопорядке со стороны органов правосудия (в первую очередь органов административной юстиции), которые сумели в отсутствие нормативной базы ограничить действия представителей органов внутренних дел в рамках прецендентного права.
Особое влияние на законодательство европейских государств, касающееся обеспечения в деятельности органов внутренних дел прав человека, оказывает право Европейского Союза (ЕС). На его уровне существуют как общие нормы, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках деятельности органов власти, так и профильные акты, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках взаимодействия органов полиции государств-членов. Но количество этого нормативного материала на уровне права ЕС незначительно, компетенция по данным вопросам остается на национальном уровне.
Наиболее интересным вкладом Совета Европы и его органов в обеспечение прав и свобод граждан в деятельности полиции является судебная практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). В параграфе она характеризуется как наиболее сильный фактор изменения национальных правопорядков в вопросах обеспечения прав граждан в деятельности полиции.
Автор отмечает, что право ЕС применяется не только к деятельности полиции рассматриваемых европейских государств (ФРГ и Франция), но также имеет значение для России как члена Совета Европы.
Как показывает исследование, применение принципов судебного производства в административной и правоохранительной деятельности полиции, является современной тенденцией правотворчества и позволяет обеспечить основные права и свободы граждан в деятельности органов внутренних дел.
Аналогичным образом дело обстоит и в сфере уголовного правосудия: отдельные административные производства стали рассматриваться ЕСПЧ как уголовные, а не административные производства, что привело к необходимости имплементации в данные производства специальных судебных гарантий прав участвующих в них лиц и обязатель-
31
ствам по применению судебных процессуальных гарантий прав человека в рамках административных производств.
Таким образом, законодательство европейских государств, имплементировав в административно-правовое регулирование деятельности полиции требования судебной практики ЕСПЧ о применении основных принципов судопроизводства в рамках деятельности администрации, поспособствовало повышению уровня прав граждан в деятельности полиции.
Впятом параграфе – «Административно-правовые средства обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции» – выявляются системные свойства указанных средств и обосновывается комплексный характер их использования полицией в исследуемой предметной области.
Прежде всего автор обращается к анализу содержания категории «правовое средство» и дискуссии относительно понимания ее содержания.
Далее отмечается, что все отрасли системы российского права имеют специфический предмет правового регулирования, а, стало быть, и свои средства реализации задач. Однако существуют комплексные проблемы, регулировать которые одна отрасль права не может. Таковой в первую очередь является проблема обеспечения прав и свобод граждан. И она в публично-правовой сфере преимущественно регламентируется и обеспечивается в подавляющем числе случаев именно с помощью специфичных администра- тивно-правовых средств и преимущественно силами полиции, но, конечно, не только ими, но средствами всех отраслей права, имеющих защитный характер.
Говоря о правовых средствах обеспечения прав и свобод граждан, необходимо всегда учитывать основания их применения, правильно выбирать вид соответствующего средства, а также строго соблюдать процессуальную форму его реализации, только в этом случае можно говорить о легитимности использованного правового инструментария.
Основополагающее правовое средство, безусловно – нормы права, однако большинство проблем правоприменительной деятельности, особенно в части, касающейся обеспечения прав и свобод граждан, кроется не в их содержании, а в правоотношениях, поэтому только реализацией норм административного права проблема обеспечения прав
исвобод граждан в достаточной мере не решается.
Вэтой связи автор указывает на важное функциональное средство в деле обеспечения прав и свобод граждан - на административную ответственность. Реализация административной ответственности в деятельности полиции сопряжена с выполнением целого ряда материальных и процессуальных условий, которые в параграфе подвергаются анализу, а также с наличием субъективного фактора, а именно – правового усмотрения соответствующего должностного лица.
32
Далее. С улучшением качества нормативного материала связано использование инструментального подхода, напрямую связывающего эффективность закона с оптимальностью и социальной значимостью закрепленных в нем правовых средств. В административной деятельности полиции используются как регулятивные, так и охранительные правовые средства, которые, в свою очередь, дифференцируются на более «мелкие» правовые средства по определенным критериям. Последние оцениваются с точки зрения приоритетности.
В ходе анализа административно-правовых с точки зрения их эффективности автор приходит к необходимости уточнить содержание понятия «обеспечение прав и свобод граждан», а именно, установить логическую и смысловую его связь с понятиями «охрана» и «защита» прав и свобод граждан.
Анализ содержания ряда ключевых для проблематики диссертации законов позволяет сказать, что различие в употреблении терминов «охрана» и «защита» часто не выходит за пределы стилистики, и они во многом отождествляются, что представляется не вполне оправданным и затрудняющим четкую постановку вопроса содержании деятельности полиции в исследуемой сфере.
Права и свободы граждан охраняются и защищаются, но также и обеспечиваются. Обеспечение – это деятельность, которая поглощает собой работу как по охране, так и по защите прав и свобод граждан, реализуемых в различных сферах жизнедеятельности.
Обеспечительные средства в деятельности полиции весьма разнообразны, а поэтому без их потенциала говорить о формировании необходимого режима законности и правопорядка не представляется возможным. Обеспечению прав и свобод граждан придается особое значение прежде всего, по мнению автора, в контексте осуществления судебной деятельности.
Все многообразие правовых средств обеспечения прав и свобод граждан в сфере внутренних дел можно подразделить на группы: в зависимости от основания реализации административно-правовых средств они могут быть позитивными (регулятивными), охранительными (принудительными) и предупредительными.
Административно-правовые средства регулятивного характера необходимы при предоставлении полицией государственных услуг, а также ее участия в административ- но-договорных отношениях. При этом диспозитивная составляющая в административноправовом регулировании обеспечения прав и свобод граждан весьма неоднозначна.
Охранительные административно-правовые средства поставлены в режим определенных ограничений, выход за которые влечет за собой нарушение прав и свобод граждан.
Контрольно-надзорные и разрешительные средства связаны с предупредительной деятельностью полиции.
33
Содержательный анализ административно-правовых средств предполагается осуществить в главе, посвященной компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан.
Традиционно используемые в управленческих отношениях методы убеждения и принуждения содержательно весьма разнообразны, поэтому адекватность их применения напрямую зависит от максимального учета целей и задач, которые связываются с ними, а также от правомерности и противоправности их поведения.
Автор утверждает, что именно методу убеждения принадлежит решающая роль, когда предметом деятельности полиции являются сами граждане в притязаниях ими на реализацию своих прав и свобод, именно он оказывает наиболее результативное воздействие на сознание и поведение граждан.
Весьма действенными являются меры поощрения в административной деятельности полиции, применение которых предусмотрено Законом «О полиции». Но следует признать, что их применение весьма затруднено прежде всего вследствие неоправданной бюрократизированности процесса и обилия необоснованного усмотрения и субъективных оценок должностными лицами.
Автор полагает, что нельзя недооценивать и роль воспитательной работы, которую проводят должностные лица полиции, а также такие формы, как инструктирование и объективная критика. Часто недооцениваются возможности убеждения, в ситуациях, когда требуется достичь подчинения, зависимости от лица, который соответствующий метод воздействия реализует.
Тем не менее, и в настоящий момент государственное принуждение занимает центральное место в деятельности российской полиции. Именно посредством его осуществляется противодействие преступлениям и административным правонарушениям. Оно весьма неоднородно.
Особенностью административного принуждения в деятельности полиции по защите прав граждан является то, что с его помощью обеспечивается соблюдение норм различной отраслевой принадлежности. В связи с этим анализу подвергается содержание ряда основополагающих нормативных правовых актов, определяющих применение мер административного принуждения.
Автор подчеркивает, что особую ценность административному принуждению придают его профилактический характер и оперативность.
Основное место в системе принуждения, реализуемого полицией, занимают меры административного пресечения. Поскольку эти меры весьма существенно затрагивают права и свободы граждан, постольку необходимо четко определять основания и формы реализации мер административного пресечения, минимизировать границы необоснованного усмотрения в вопросах применения специальных мер
34
административного пресечения, а также мер процессуального характера.
Особенностями административных правоотношений, связанных с реализацией мер пресечения, по мнению автора, является то, что эти отношения ограничивают права и свободы лиц, к которым применяется та или иная мера принуждения, а также то, что эти отношения распространяются на всю территорию страны и носят весьма непродолжительный характер.
Кроме того, акты применения мер административного пресечения в деятельности сотрудников полиции имеют формальную внутреннюю структуру. Однако специфика отношений, складывающихся в полицейской деятельности, вызывает объективную необходимость принятия и устных правоприменительных актов, а также актов, которые готовятся в произвольной письменной форме.
Автор аргументирует предложение определить перечень административных правонарушений, которые будут являться основанием для применения этих мер. Процессуальные меры пресечения административных правонарушений также нуждаются в оптимизации. Таковой может быть объединение в одну меру доставления и административного задержания.
Далее автор подчеркивает, что существует прямая связь между выбором целесообразных мер административного пресечения и соблюдением требований законности. Обеспечение законности при применении мер административного пресечения является самостоятельным направлением деятельности в ходе обеспечения прав и законных интересов граждан со стороны сотрудников полиции.
Для соблюдения требований законности при применении мер административного пресечения целесообразно разработать и нормативно закрепить типовую модель ситуации, при возникновении которой появляются основания для применения мер административного пресечения специального характера.
Поскольку механизм реализации мер административного пресечения в деятельности полиции включает правовые и неправовые составляющие, постольку, по мнению автора, представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе «О полиции» исчерпывающий перечень процессуальных предписаний, касающихся применения мер административного пресечения как процессуального, так и специального характера. В частности, для создания эффективных механизмов пресечения административных правонарушений следует предоставить право сотрудникам полиции на беспрепятственный вход (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории физических и юридических лиц.
В шестом параграфе – «Правоприменительный процесс в сфере административной деятельности полиции по обеспечению прав и свобод граждан» - рассматривает-
ся как синтезирующий все выделенные ранее элементы административно-правового ме-
35