интересов. В механизме правового регулирования предусмотрено непосредственное сочетание как частных, так и публичных интересов.
Автор обращает внимание на то, что большинство прав и свобод граждан, подвергающихся ограничениям в особых режимах, закреплено нормами административного права, что в определенной мере объясняет узловую роль, которую выполняют в этих условиях подразделения полиции.
Можно говорить как об общей, так и о специальной компетенции полиции в сфере обеспечения прав и свобод граждан в условиях военного положения. В настоящее время, отмечает автор, Федеральный закон «О полиции», а также Федеральный конституционный закон «О военном положении» четко не определяют порядок деятельности полиции
вусловиях военного положения. В приведенных законах констатируются лишь общие положение о том, что полиция участвует в обеспечении режима военного положения, как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими органами государственной власти и управления.
Подчеркивается, что действие Федерального закона «О полиции» не адаптировано к условиям военного положения, и это в нынешних условиях нельзя признать удовлетворительным. Исходя из этого, автор предлагает определить в Федеральном законе «О полиции» специальную главу, в которой следует закрепить положения, отражающие особенности деятельности полиции в условиях военного положения.
Глава четвертая – «Законность и гарантии обеспечения прав и свобод граждан в административной деятельности полиции» – посвящена наиболее важным практическим условиям административной деятельности полиции, наличие которых позволяет в целом решать задачу обеспечения прав и свобод граждан.
Первый параграф – «Средства обеспечения законности в механизме обеспечения
вадминистративной деятельности полиции прав и свобод граждан» – содержит опре-
деление и характеристику принципа и требования законности в их применении к исследуемой сфере.
Вопросы законности и обеспечения прав граждан в деятельности органов власти являются взаимосвязанными не только по существу, но и по юридической форме, поскольку принцип законности не без оснований рассматривается и в Российской Федерации, и в зарубежной науке и практике как принцип, производный от основополагающего принципа любого современного правопорядка – принципа верховенства права. В неразрывной связи с обеспечением основных прав и свобод человека и гражданина принцип законности деятельности администрации закрепляется и в международном праве.
Верховенство закона основано на иерархии нормативных актов и легицентризме, укоренившихся в современных демократических правопорядках. Изначально данный подход к сущности как судебной, так и административной деятельности, применялся с
46
целью подчинения судебной (административной) власти закону (законодателю). Он является доминирующим, по крайней мере, в континентальном праве. Так, Конституционный Суд Российской Федерации считает судебную гарантию прав как средство защиты нарушенных прав наиболее эффективным в сравнении с такими средствами защиты прав граждан, как прокурорский, общественный и ведомственный надзор и контроль.
В КоАП РФ принцип законности введен в его широком понимании, так как включает в себя и формальную сторону (компетенцию органа, применяющего закон), а не только его применение по существу.
Автор обращает внимание на то, что подзаконных актов, обязывающих сотрудников полиции соблюдать в своей повседневной деятельности принцип законности, очень большое количество. И если отдельные из них имеют прямую направленность на обеспечение законности и прав граждан, то другие играют данную роль лишь опосредованно.
Применение принципа законности рассмотрено на примере «Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», а также подзаконного акта МВД России, регулирующего один из видов лицензионно-распорядительной деятельности органов и сотрудников МВД России, - Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан Российской Федерации, прошедших обучение по программе подготовки частных охранников.
Далее автор, отмечает, что в сравнении с порядком, действовавшим в СССР, где законность деятельности органов МВД обеспечивалась чаще всего либо посредством обращений в вышестоящие органы власти, либо органами прокуратуры и обеспечивалось соответствующими средствами, сегодня, помимо данных средств, в науке административного права все чаще указывается на необходимость развития и такого средства, как обращение в органы судебной власти. Другой особенностью современных средств обеспечения законности в деятельности органов полиции является более подробное, чем ранее, правовое регулирование вопросов, касающихся гарантий прав граждан и обеспечения законности.
Наиболее характерным российским средством обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов полиции является право граждан на обращение, которое закреплено на законодательном уровне несколькими нормативными актами.
Классификация средств обеспечения законности может быть осуществлена на основе различных критериев. Их автор раскрывает и оценивает по степени существенности.
Особо важно подчеркнуть, что принцип законности реализуется в деятельности органов МВД России в его направленности на защиту прав граждан предполагает нераз-
47
рывную связь последней с реализацией антикоррупционной политики.
Все рассмотренные в параграфе средства обеспечения законности интегрированы в подзаконные акты как на уровне процедурных, формально-юридических аспектов самой деятельности органов МВД России (информирование граждан о порядке осуществления той или иной деятельности органов полиции), так и в качестве непосредственных инструментов восстановления законности и обеспечения гарантий прав граждан, находящихся в их собственном распоряжении (например, обращения граждан).
Во втором параграфе – «Система гарантий прав и свобод граждан в админи-
стративной деятельности полиции» – анализ строится на основе сравнения сложившихся в России и некоторых зарубежных странах административных структур и средств, выполняющих функцию гарантий прав и свобод граждан.
В параграфе предпринята попытка проанализировать ряд юридических гарантий прав граждан в административной деятельности полиции, сравнивая Россию, Францию и ФРГ, как наиболее эффективный подход, позволяющий, в частности, продемонстрировать, что закрепление таких гарантий на нормативном уровне в российском правопорядке нисколько не уступает зарубежным, а по некоторым аспектам и превосходит их. Практически любой акт российского правопорядка, регулирующий общие вопросы деятельности исполнительной власти, содержит в более или менее ярко выраженной форме гарантии прав граждан. Закон «О полиции» также признает за защитой прав и свобод граждан статус принципа деятельности полиции. Помимо общих гарантий соблюдения прав граждан, законодательные акты пестрят и специальными гарантиями, касающимися отдельных прав и свобод граждан.
Неудовлетворенность уровнем гарантий прав граждан в административной деятельности возникает, как правило, при анализе имплементации таких гарантий в повседневную деятельность полиции.
Оценивая вопросы гарантирования прав граждан во французском административном праве, автор отмечает, что юридические гарантии прав граждан обладают рядом особенностей, основной из которых является их некодифицированный (неписанный) характер.
Основное средство защиты прав граждан от неправомерных действий лиц, осуществляющих властно-распорядительные функции, было разработано во Франции не в рамках Кодекса административной юстиции. Гарантии прав граждан в административной деятельности любого органа государственной власти здесь были разработаны именно в рамках судебной практики органов административной юстиции.
Так называемые «общие принципы права» были разработаны французскими органами административной юстиции именно с целью восполнения пробелов в праве и защиты прав человека. Эти общие принципы права являются ни чем иным, как правами
48
граждан, которые призвана соблюдать администрация в рамках своей деятельности. Они кардинально изменили отношения между гражданами и органами государственной власти.
Немаловажной частью французского правопорядка являются и нормы международного регионального, а точнее сказать, наднационального права. Данные акты тоже применяются в практике французских органов административной юстиции и поэтому ложатся в основу гарантий прав граждан от нарушений со стороны французских органов государственной власти.
На законодательном и подзаконном уровне существует ряд актов, специально направленных на защиту прав человека во взаимоотношениях с администрацией. Знаковым в данном отношении является закон №2000-321 от 12 апреля 2000 г., касающийся прав граждан в их отношениях с администрацией, который может служить примером для совершенствования и российского законодательства.
В немецком административном праве все выглядит намного прозаичнее. Здесь, как и в российском административном праве, гарантии прав граждан в деятельности органов государственной власти в основном установлены писанным правом. В немецком правопорядке, как и во французском, значение европейского права для защиты прав и свобод является первостепенным.
Среди средств защиты основных прав и свобод в немецком административном праве необходимо обратить внимание на судебное обжалование действий администрации, которое здесь, как и во французском правопорядке, рассматривается как основное средство защиты прав граждан от нарушений со стороны органов государства.
Существуют и другие судебные средства защиты нарушенных прав граждан. Так, например, в соответствии с параграфом 47 Кодекса административной юстиции лицо может обратиться и в органы административной юстиции с жалобой на нарушение его прав органами исполнительной власти. Другие ветви судебной власти также могут рассматривать жалобы на действия отдельных органов власти и участвовать, таким образом, в защите прав граждан от действий органов власти.
Реализация гарантий прав граждан в деятельности администрации осуществляется посредством контроля и надзора за деятельностью полиции. Среди них - обращения в органы государственной власти с требованиями о восстановлении нарушенных прав в порядке ведомственного контроля.
Третий параграф – «Пределы усмотрения в административной деятельности полиции и обеспечение прав и свобод граждан» – посвящен вопросам правового обеспе-
чения возможностей индивидуального проявления в деятельности полиции реализации своей компетентности в конкретных ситуациях, связанных с защитой прав граждан.
Тема усмотрения стала на сегодняшний день особенно актуальной в связи с тем,
49
что в науке и практике административного права ведется борьба с коррупцией. Нередко усмотрение действительно предстает как коррупционный фактор. Как следствие, проблема усмотрения трансформируется ив проблему его ограничения. Границы усмотрения в деятельности полиции являются нормативными ограничениями или, иначе, формой выражения принципа законности. Пределы усмотрения администрации понимаются как границы, нарушение которых приводит не только к нарушению принципа законности, но и к ограничению основных прав и свобод граждан.
Усмотрение в деятельности любого органа власти, считает автор, является вполне закономерным и естественным явлением в правоприменении, оно свойственно как администрации, так и органам правосудия, которые также призваны определять применимость той или иной нормы к конкретной ситуации.
Чаще всего в науке административного права пределы усмотрения видятся авторами не в правах граждан, а, например, в публичном интересе. Публичный интерес, конечно, всегда присутствует в деятельности любого государственного служащего, но он является не пределом государственного усмотрения, а целью государственной службы. Пределом же, или условием, применения административного усмотрения является в первую очередь принцип законности, а не публичный интерес. Поэтому не совсем логично представлять последний в качестве одного из аспектов или условий административного усмотрения.
Тем не менее, стоит согласиться с тем, что пределы усмотрения сотрудника МВД России, состоящие в положениях конституционного и международного права, закрепляющих основные права и свободы человека, вряд ли являются эффективным средством в условиях российской правовой культуры, повсеместного правового нигилизма и активности коррупционных установок в деятельности представителей государственной власти.
Проблема отсутствия отчетливых пределов административного усмотрения государственных служащих, а именно норм, внятно закрепляющих их права и обязанности, активно обсуждается в науке административного права. Автор анализирует основные позиции ученых-юристов по данному вопросу.
Далее отмечается, что важным средством обеспечения конкретизации административных процедур на уровне непосредственных исполнителей решений и важным элементом реформы государственного управления, который способствует сокращению административного усмотрения и защите прав граждан в рамках административной деятельности, являются должностные регламенты, хотя, как полагает автор, разработка должностных регламентов не может привести к полной отмене административного усмотрения. Более того, детализация обязанностей сотрудников органов исполнительной власти приводит к тому, что в подавляющем большинстве случаев их усмотрение огра-
50