Материал: Яворский И.К. Международно-правовые основы сотрудничества государств

126

именно распад Советского Союза и последовавшее за этим общее ослабление государственного контроля за ядерными материалами, во многом обусловили обретение ядерного оружия и ядерных технологий отдельными государства-

ми, а также способствовали получению контроля над ними негосударствен-

ными субъектами85.

Первые попытки регулирования вопросов противодействия незаконно-

му обороту ядерных материалов на пространствах СНГ были предприняты сразу после распада Советского Союза. В частности, в 1992 – 1994 гг. был за-

ключен ряд двусторонних международных договоров, призванных упорядо-

чить взаимоотношения по поводу обращения с ядерными и радиоактивными материалами, оказавшимися в юрисдикции вновь возникших государств86. В

них закреплялись основополагающие принципы и обязательства, которые от-

дельные государства брали на себя как в отношении ядерного оружии, так и в отношении ядерных и радиоактивных материалов вообще. В частности, в ст. 5 Соглашения о совместных действиях в отношении ядерного оружия от 21

декабря 1991 г. закреплялось, что государства-члены СНГ обязуются не пе-

редавать кому бы то ни было ядерные устройства, оружие, технологии и ма-

териалы, а также контроль над ними. Кроме того, вновь возникшие незави-

симые государства признали, подписали и ратифицировали базовые согла-

шения в области физической защиты ядерных материалов, а также стали участниками МАГАТЭ. Всё это создавало правовые условия для противодей-

ствия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов. В то же

85См. например: Орлов В.А. Незаконный оборот ядерных материалов и нова повестка дня // Бюллетень МАГАТЭ, № 46/1, 2004. С. 53-54.; Банн Н., Есин В., Золотарев П. и др. Доклад-исследование «Меры по предотвращению ядерного терроризма: рекомендации, основанные на совместной российско-американской оценке угрозы». Белферовский центр науки и международных отношений гарвардского Института государственного управления имени Джона Ф. Кеннеди; Институт США и Канады Российской академии наук. Сентябрь 2013 г. С. 1, 15. - http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/JTA%20Russian.pdf

(Дата обращения – 24.09.2013 г.)

86См. например: Соглашение Содружества Независимых Государств о совместных действиях в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», 1992 г., № 1.

127

время слабость организационных механизмов контроля в государствах СНГ,

порожденная проблемами в финансировании и управлении, не позволила из-

бежать фактов хищения, утраты и распространения ядерных материалов. До-

статочно отметить, что только зафиксированные случаи несанкционирован-

ного обращения с ядерными и радиоактивными материалами на простран-

ствах СНГ в 1991 – 1995 гг. исчислялись десятками87. Озабоченность госу-

дарств, не являющихся членами СНГ, в вопросах распространения ядерных и радиоактивных материалов, а также ядерных технологий, привела к заключе-

нию дополнительных двусторонних соглашений. В частности, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединен-

ных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извле-

ченного из ядерного оружия от 18 февраля 1993 г88. предусматривало ответ-

ственность государств за сохранность материалов, их защиту от несанкцио-

нированного доступа. Таким образом, правовое обеспечение противодей-

ствия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов, созданное в рамках СНГ, оказалось неэффективным и потребовало заключения допол-

нительных договоров по отдельным вопросам с третьими странами.

В настоящее время государства СНГ пошли по пути создания модель-

ного законодательства, направленного на противодействие несанкциониро-

ванному использованию ядерных материалов и их незаконному обороту. В

частности, Межпарламентской ассамблеей СНГ 4 декабря 2004 года был принят модельный закон «О контроле за оборотом радиоактивных материа-

лов»89. Как и многие аналогичные акты, данный документ устанавливает

87 См. например: См.: Доклад МАГАТЭ «Усиление контроля за радиоактивными источниками, разрешенными к использованию, и восстановление контроля над бесхозными ис-

точниками», 2005. С. 56-59. - http://wwwpub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_1388r_web.pdf (Дата обращения – 18.05.2013 г.).

88 См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия от 18 февраля 1993 г. http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_55480.html. (Дата обращения - 24.09.2013 г.).

89 См.: Модельный закон Содружества Независимых Государств «О контроле за оборотом радиоактивных материалов» // Информационный бюллетень. Межпарламентская

129

оборота ядерных и радиоактивных материалов, наделяя государства правом самим определять во внутренних нормах, какие именно правонарушения должны рассматриваться в качестве нарушения. В то же время документ за-

крепляет понятие оборота как такового (т.е. в смысле законного оборота).

Таковым, в соответствии с модельным законом, является обращение с радио-

активными материалами и совершение сделок с ними. Следовательно, неза-

конным оборотом признается такое обращение с материалами, а также сдел-

ки с ними, которые осуществляются с нарушением действующего законода-

тельства государств-членов СНГ.

Это обстоятельство дает возможность толковать понятие незаконного оборота ядерных и радиоактивных материалов в правоприменительной прак-

тике государств-членов СНГ по-разному. В частности, отсутствует единый унифицированный подход к тому, какое именно обращение следует считать незаконным. Кроме того, в модельном законе не закрепляется понятие и кри-

терий незаконности сделок с ядерными и радиоактивными материалами. При этом в нем не закрепляется отсылка к каким-либо иным международным ак-

там, где закреплены конкретные правонарушения, составляющие незаконный оборот в рассматриваемой сфере. Например, логичной была бы такая отсыл-

ка к Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 г. и Между-

народной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. Однако такой отсылки нет. Таким образом, модельный закон, призванный унифици-

ровать, прежде всего, понятийный аппарат, оставляет весьма широкие воз-

можности усмотрения для компетентных органов государств в вопросе при-

знания отдельных действий незаконным оборотом ядерных и радиоактивных материалов. Означает ли это, что государства-члены СНГ придерживаются более широкого взгляда на перечень правонарушений, которые могут дан-

ными государствами признаваться незаконными, по сравнению с тем, что за-

крепляется в Конвенции 1979 г. и Конвенции 2005 г.?

Представляется, что отсутствие четкого исчерпывающего определения незаконного оборота ядерных и радиоактивных материалов в модельном за-

130

коне вызвано тем, что, во-первых, данный документ по своим характеристи-

кам является рамочным и не обязывает участников в полном объеме учиты-

вать все закрепляемые положения. В таких условиях возможность усмотре-

ния является оправданной. Во-вторых, в рамках СНГ к настоящему времени не создано полноценного институционального механизма обеспечения про-

тиводействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов,

что не дает возможности полноценного контроля за реализацией более жест-

ких и четких формулировок в понятии незаконного оборота. В тоже время все государства-члены СНГ являются в настоящее время участниками Кон-

венции 1979 г. и Конвенции 2005 г. Это свидетельствует о том, что на прак-

тике их законодательство должно содержать перечень правонарушений в от-

ношении ядерных и радиоактивных материалов в той форме, в которой они закрепляются в указанных международно-правовых актах. Как показывает анализ законодательства отдельных государств, осуществленный в главе I

настоящей работы, это действительно так. Таким образом, хотя в модельном законе 2004 г. закрепляется весьма расплывчатая формулировка понятия не-

законного оборота, на практике, с учетом имплементации государствами иных, универсальных, международных договоров, можно констатировать,

что унификация в целом присутствует.

Кроме понятийного аппарата, модельный закон закрепляет унифици-

рованные положения, касающиеся организации противодействия незаконно-

му обороту ядерных и радиоактивных материалов. Этому посвящена глава 9

данного документа.

Положения, касающиеся организации противодействия незаконному обороту, затрагивают следующие направления:

- координацию деятельности по противодействию незаконному оборо-

ту ядерных и радиоактивных материалов;

- осуществление контроля за оборотом ядерных и радиоактивных мате-

риалов и выявление их незаконного оборота;