Суммируя всё вышесказанное, можно отметить, что регулирование частной космической деятельности в США - долгий и сложный процесс, проходивший по определенным этапам и продолжающий своё развитие и по сей день. Его условия и особенности требовали постоянной связи государственных органов между собой и с частными игроками. В данный момент основными государственными акторами (помимо, конечно, Конгресса), осуществляющими регулирование частной космической деятельности, являются NASA и Федеральное управление гражданской авиации США (FAA). NASA при этом даёт частным компаниям различные задания по запускам спутников, грузов и собственных ракет с частных стартовых площадок, а FAA занимается вопросами лицензирования и контроля частных космических запусков. Кроме того, Управление гражданской авиации активно участвует в разработке новых законодательных актов. Иногда на разработку политики коммерциализации космоса могут влиять и другие государственные агентства. В основном, в этом заинтересованы Национальное управление океанических и атмосферных исследований, Федеральная комиссия по вопросам связи и Департамент транспорта. Hermida J. Legal Basis For A National Space Legislation. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 2004. p. 78.
1.2 Конгресс как основной институт реформирования законодательства в области регулирования частной космической деятельности
Практически все основополагающие документы, регулирующие частную космическую деятельность, были приняты в Конгрессе США путём голосования. По этой причине в данном параграфе будут рассмотрены как механизмы работы самого Конгресса как органа государственной власти, так и его влияние непосредственно на сферу регулирования частной космической деятельности.
Конгресс - основной законодательный орган США, состоящий из двух палат - Сената (верхней палаты) и Палаты представителей (нижней палаты). Законотворческий процесс в Конгрессе состоит из восьми возможных шагов:
1. Законопроект представляется в одной из палат;
2. Председатель палаты направляет законопроект в комитет, непосредственно связанный с его типом;
3. Участники комитета обозревают законопроект, вносят дополнения и правки. При этом они могут устроить публичные слушания;
4. Комитет возвращает законопроект в палату, из которой он вышел, и её члены дебатируют по поводу правок и дополнений;
5. Законопроект представляют всей палате, и если он проходит - его направляют в другую;
6. Если большинство в Сенате и Палате представителей голосует за законопроект, он уходит на подпись президенту;
7. Президент подписывает законопроект или накладывает на него вето;
8. Если президент накладывает вето, то законопроект проходит новое голосование в Палате представителей и Сенате. Если в обеих палатах набирается 2/3 голосов, то законопроект принимается в обход подписи президента.
Таким образом, механизм принятия решений в Конгрессе США мало чем отличается от других двухпалатных парламентов современных демократических государств. Для лучшего понимания механизмов работы Конгресса США стоит более подробно рассмотреть каждую из палат.
Верхняя палата Конгресса США, Сенат, состоит из 100 членов, избираемых сроком на шесть лет каждые два года. Выбирается по два сенатора от каждого из 50 штатов. Сначала проходят праймериз, где внутри партий выбираются основные кандидаты, после чего идёт основное прямое голосование населения штата. Сенат делит полномочия с органами исполнительной и судебной власти (Правительством и Верховным судом соответственно).
Сенат состоит из 20 постоянных, четырёх объединённых с Палатой представителей и нескольких временных комитетов. Основным комитетом, ответственным за вопросы исследования космоса (в том числе и частными игроками) является Комитет торговли, науки и транспорта. Внутри него существует ещё шесть подкомитетов, каждый из которых так или иначе задействован в рассмотрении вопросов коммерциализации космоса: от безопасности и защиты окружающей среды до вопросов конкуренции и инфраструктуры.
Нижняя палата Конгресса, Палата представителей, состоит из 440 членов. Так же, как и Сенат, Палата представителей избирается каждые два года, но с возможностью переизбираться неограниченное количество раз. В большинстве штатов избрание происходит по системе относительного большинства, когда победу получает кандидат, набравший больше голосов, чем его соперники. При этом в Луизиане выборы происходят по системе, подразумевающей второй тур между двумя победившими в первом кандидатами от обеих партий.
В данный момент в Палате представителей насчитывается 20 комитетов. The House's committees // House.Gov Основным комитетом, занимающимся вопросами коммерциализации космоса, является Комитет энергетики и торговли. В некоторых вопросах в обсуждение могут вступать и другие комитеты, связанные с конкретными вопросами. Как и в сенатском Комитете торговли, науки и транспорта в соответствующем комитете Палаты представителей есть подкомитеты, занимающиеся определенными вопросами энергетики, окружающей среды, технологий и космоса.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что помимо двух основных государственных агентств, занимающихся вопросами частных космических запусков, - NASA и FAA (вместе с другими агентствами, указанными ранее), существуют ещё и механизмы принятия решений Конгресса. В обеих палатах парламента США существуют подкомитеты, ответственные за разработку и дополнение законопроектов, которые в дальнейшем проходят через голосования в Сенате и Палате представителей. Заинтересованные агентства при этом являются органами, которые помогают конгрессменам разрабатывать те или иные законы. Основные решения при этом принимаются именно в процессе голосований в Конгрессе.
Несмотря на то, что парламент США имеет довольно слаженные механизмы принятия решений, стоит учитывать один из важнейших факторов, влияющих на современные голосования Конгресса - поляризация партийных идеологий. О том, каким образом идеология влияет на процесс принятия политических решений в основном органе законодательной ветви власти США будет рассказано далее.
1.3 Особенности влияния партийной идеологии на результаты голосований в Когрессе
Как было отмечено ранее, идеологическая поляризация в Конгрессе - одна из основных особенностей его работы в последние десятилетия. Ladewig J.W. Ideological Polarization and the Vanishing of Marginals: Retrospective Roll-Call Voting in the U.S. Congress // The Journal of Politics, Vol. 72, No. 2, April 2010, Pp. 499-500. Представители каждой из партий сильнее укрепляются в своих взглядах, из-за чего политическая борьба становится всё более сложной. Для того, чтобы понять как партийная идеология влияет на результаты голосований в Конгрессе, стоит более подробно рассмотреть как большие универсальные теории, связанные с влиянием поляризации на деятельность законодательных органов в государствах, так и теории, связанные непосредственно с деятельностью самого Конгресса.
Партийная поляризация - достаточно сложное явление, рассматриваемое в политической науке. Исследователи отмечают, что это один из тех феноменов, которые достаточно сложно описать словами. Партийная поляризация отлично подпадает под выражение «нужно посмотреть, чтобы понять». Poole K.T. and Rosenthal H. On Party Polarization in Congress // Daedalus. Summer, 2007. Vol. 136, No. 3. P. 105. В целом, это явление, при котором парламентские партии становятся более радикальными в своей повестке. Это приводит к большому разрыву между представителями разных идеологий. Thomsen D.M. Ideological Moderates Won't Run: How Party Fit Matters for Partisan Polarization in Congress // The Journal of Politics, Vol. 76, No. 3, July 2014, P. 790-791. Партии начинают отдаляться друг от друга, из-за чего приход к консенсусу по политическим вопросам становится гораздо сложнее.
У партийной поляризации есть несколько свойственных ей особенностей. Во-первых, исследователи отмечают, что изучение этого явления сильно зависит от количества партий в парламенте. Так, в случае многопартийного устройства изучение поляризации гораздо более сложная задача, чем при двухпартийном. Birkhead N., Hulsey J., Kam С., Bianco W., Sened I., Smyth R. A Multi-Dimensional Analysis of Rules Changes and Party Influence in the U. S. House 2010. p. 12. Когда в парламенте присутствует всего две партии, идеологическое расстояние между этими партиями может быть отражено на прямой линии, в то время как в случае многопартийности нужно учитывать больше различных условий, поскольку обычная теория поляризации здесь может не работать. Ibid. Данная работа сфокусирована на традиционно двухпартийном Конгрессе США, из-за чего теория партийной поляризации представляется наиболее релевантной.
Во-вторых, одной из больших проблем поляризации, поднимаемых в научных кругах, является её ассиметричность. Ассиметричная поляризация - это явление, при котором одна партия строится на более строгой идеологии, чем другая. Thomsen D.M. Ideological Moderates Won't Run: How Party Fit Matters for Partisan Polarization in Congress // The Journal of Politics, Vol. 76, No. 3, July 2014, P. 786. В частности, Мэтт Гроссман и Дэвид Хопкинс отмечают, что между двумя партиями как институтами существуют большие различия. В данный момент Демократическая партия состоит из большого количества идеологических ячеек, не представляя какую-то общую идеологию, а Республиканская партия показывает обратный эффект - их члены сохраняют единство, которому они следуют. Ibid., p. 790.
В-третьих, согласно теории о медианном законодателе (median legislator), смена «правил игры» в условиях партийной поляризации может по-разному сказаться на той или иной партии. Исследователи отмечают, что изменения в политической системе при поляризации зачастую направлены в сторону партий, занимающих большинство. Birkhead N., Hulsey J., Kam С., Bianco W., Sened I., Smyth R. A Multi-Dimensional Analysis of Rules Changes and Party Influence in the U. S. House 2010. p. 12. Иными словами, партия, имеющая большинство в Конгрессе, получает возможность гораздо сильнее влиять на выпускаемые законы и политические решения. Uslaner E.M. Congressional Polarization and Political Trust // The Forum. 2015. №13(3). p. 361. Из этого следует сильный уклон той или иной идеологии в выпускаемых нормативных актах и изменение общей повестки внутренней политики США. Jenkins S. The Impact of Party and Ideology on Roll-Call Voting in State Legislatures // LEGISLATIVE STUDIES QUARTERLY. 2006. XXXI, 2. p. 250.
В-четвертых, одна из важных особенностей работы современного Конгресса США - отсутствие умеренных сил внутри партий. Brady D.W. Han H. An Extended Historical View of Congressional Party Polarization // Stanford University, Department of Political Science. 2004. P. 5. Это отражается в явлении, при котором консервативные либералы из Демократической партии и либеральные консерваторы из Республиканской скорее всего не попадут не в одну из фракций, из-за чего идеологии партий остаются всё более монолитными. Thomsen D.M. Ideological Moderates Won't Run: How Party Fit Matters for Partisan Polarization in Congress // The Journal of Politics, Vol. 76, No. 3, July 2014, P. 791. Конгресс в условиях поляризации просто не позволяет центристам или партийным меньшинствам наподобие вышеназванных пробиться к механизму принятия решений. В Конгрессе значительно выросло количество точек разделения, а тематика голосований стала иметь ещё большую роль. В зависимости от тематики, конгрессмены голосуют в соответствии с партийной позицией: демократы представляют либеральное крыло и выступают за расширение функций государства, а республиканцы консервативны и в большинстве своём не хотят вводить новые полномочия для государства. Carson J.L., Koger G., Lebo M.J., Young E. The Electoral Costs of Party Loyalty in Congress // American Journal of Political Science. 2010. Vol. 54, No. 3. pp. 614-615.
Кроме того, главные исследователи поляризации в Конгрессе США Кейт Пул и Говард Розенталь вывели специальный теоретический показатель, который позволяет посчитать существующее идеологическое разделение в Конгрессе. DW-NOMINATE - показатель, который сделал возможным статистическое измерение поляризации для удобства анализа различных голосований. Poole, K.T.; Rosenthal, H. A Spatial Model For Legislative Roll Call Analysis // American Journal of Political Science. 1985. Vol. 29, No. 2, pp. 357-384. Было решено вывести специальную формулу для расчета идеологических показателей каждого из участников голосований в Конгрессе с помощью анализа всех roll call начиная с самого первого их появления по настоящее время. Исследователи утверждают, что в каждом голосовании, в котором прослеживается разделение партийных позиций, можно найти точки, которые показывают основное распределение голосов. Poole K.T. NOMINATE: A Short Intellectual History // K7MOA Legacy Voteview Website (p.3) URL: http://k7moa.com/pdf/nominate.pdf (дата обращения: 14.05.2018). Их расчёт и наложение на всю историю голосований Конгресса позволили сформировать большую базу данных идеологического распределения его членов. Эта база позволяет не только отображать идеологическое разделение в Конгрессе, но и предсказывать их поведение в дальнейших голосованиях, для чего также рассчитан коэффициент. В данном исследовании интересно прежде всего идеологическое распределение взглядов конгрессменов от либеральных до консервативных.
Кроме того, одной из теоретических основ исследования являются социо-демографические факторы, способные оказывать влияние на голосования конгрессменов. К примеру, Шэннон Дженкинс в своей статьей «How Gender Influences Roll Call Voting» Jenkins S. How Gender Influences Roll Call Voting // SOCIAL SCIENCE QUARTERLY, Volume 93, Number . 2012. Vol. 93, No. 2. pp. 415-433. рассуждает о том, какое влияние оказывается фактор гендерной принадлежности на поведение конгрессменов в голосованиях. Она отмечает, что большинство исследований по данному вопросу являются достаточно спорными, поскольку расходятся в выводах. С одной стороны, исследователи считают, что женщины более склонны к либеральным взглядам, чем мужчины. С другой стороны, отмечается, что поведение мужчин и женщин в голосованиях разительно не отличается. Ibid., pp. 417-418., GRIFFIN J.D. A Gender Gap in Policy Representation in the U.S. Congress? // LEGISLATIVE STUDIES QUARTERLY. 2012. XXXVII. pp. 35-66. В результате исследования она пришла к выводу о том, что фактор гендерной принадлежности оказывает значимое влияние лишь по вопросам абортов и контроля за оборотом оружия. Jenkins S. How Gender Influences Roll Call Voting // SOCIAL SCIENCE QUARTERLY, Volume 93, Number . 2012. Vol. 93, No. 2. p. 427. При этом исследовательница отмечает, что рассмотрение влияния гендерной принадлежности на результат голосований невозможно без учёта переменных, связанных с идеологией и партийной принадлежностью. Ibid., p. 429.