Не меньший интерес представляет и шкала DW-NOMINATE, в рамках рассмотрения локальных случаев голосований, получивших наибольший уровень поляризации. Более пристального внимания достойно и влияние пола конгрессменов на результаты голосований.
Глава 3. Голосования в контексте исторических событий
В данной главе будут рассмотрены отдельно взятые случаи голосований нижней палаты Конгресса США в области космического частного права. При всей эффективности, один лишь статистический анализ не способен полностью раскрыть происходящие процессы. Одни голосования примечательны из-за своей особой поляризации относительно выделенной тематики, а другие раскрывают интересные взаимосвязи отдельных конгрессменов. Мы подробно рассмотрим все девять случаев, составивших основу статистического исследования из прошлой главы, и сделаем выводы по их связи между собой и общей статистической моделью. Для наиболее чёткой связи с событиями, сформировавшими сегодняшнее космическое частное право, случаи голосований будут проанализированы начиная с 1985 года и заканчивая 2015.
3.1 1985 - 1989 годы: демократическое большинство и реформы в области распределения рисков
Первые три голосования по реформам в области регулирования частной космической деятельности были связаны с поддержкой возникновения новых коммерческих акторов на рынке. С одной стороны, устанавливались правила по распределению рисков между государством и корпорациями, создавая основу для более уверенного существования коммерческих акторов. С другой стороны, происходил процесс стимулирования государственных институтов, связанных с изучением и использованием космоса, к сотрудничеству с частными космическими компаниями. Кроме того, устанавливалась политика ценообразования для коммерческих спутников и объектов инфраструктуры. Каждая из этих мер была направлена на увеличение инвестиций в частные компании.
Главный интерес голосований данного периода состоял в их историческом контексте. Более подробное рассмотрение событий, сопутствующих голосованиям, позволит лучше понять их особенность и уникальность.
Во-первых, решающим большинством в Конгрессе обладала Демократическая партия, при том, что оба президента того времени - Рональд Рейган и Джордж Буш-старший были республиканцами. Подобное распределение сил законодательной и исполнительной власти не могло не сказаться на общей картине. Только в этом периоде демократы поддерживали реформирование сферы частных космических полётов активнее республиканцев. Два из трёх голосований с 1985 по 1989 были инициированы и практически единогласно поддержаны демократами. В двух голосованиях «930» и «228» наблюдалось общее единодушие. Представители республиканцев и демократов в абсолютном большинстве проголосовали «За». Обе реформы предполагали как прямую, так и косвенную финансовую поддержку частных космических компаний. В первом случае это предполагалось сделать через распределение бюджетных средств на развитие технологий, а во втором государство брало на себя большую ответственность в рамках системы распределения рисков и страхования.
При этом самое первое голосование (под номером 45) кардинально отличается от последующих двух. Поправку к «National Aeronautics and Space Administration Authorization Act of 1986» (ежегодному законопроекту, регулирующему деятельность главной государственного космического агентства США - NASA) предложил представитель от республиканской партии Роберт Уолкер. Данная поправка содержала изменения в области ценообразования коммерческого использования космических систем, и, в связи с этим, устанавливала планы по увеличению доли космических запусков Америки в общемировом масштабе. Результаты данного голосования впервые показали возможную поляризацию реформирования этой области. Реформа прошла стадию голосования с небольшим перевесом в пять голосов (206 «За» и 201 «Против»). Ситуация сложилась так, что республиканцы, имея меньшинство в Конгрессе, проголосовали «За» почти единогласно (163 против 11), а демократы разделились во мнениях: 43 из них проголосовало «За», при том, что 190 было «Против». Тем не менее, даже в подобной ситуации между голосами республиканцев и демократов можно прочертить воображаемую линию, показывающую степень их поляризации по данному вопросу. Наиболее наглядно это можно увидеть на графике, составленном из значений DW-NOMINATE (График 3). Между голосами большинства республиканцев и демократов существует достаточно значимое идеологическое расстояние. Таким образом, первое же голосование по реформированию частной космической деятельности стало первым показательным случаем поляризации.
График 3. Голосование №45 от 1985 года. На графике показана поляризация идеологий конгрессменов в данном голосовании. Синие треугольники - демократы, Красные треугольники- республиканцы. Источник: VoteView.com.
Во-вторых, сложилась ситуация, при которой оба президента были заинтересованы в развитии частных компаний, связанных с космической инфраструктурой и спутниками, но на их пути стояли большие бюрократические аппараты NASA и FAA. Kay W.D. Space Policy Redefined: The Reagan Administration and the Commercialization of Space // BUSINESS AND ECONOMIC HISTORY. Volume 27, no. 1. Fall 1998. P.243 Формальные условия для запусков коммерческих ракет были соблюдены, однако, все частные компании, имевшие интересы в данной сфере, так или иначе обслуживали государственную монополию из-за новой обязанности NASA по закупкам оборудования у частных компаний. Нельзя также забывать, что в то время шла Холодная война с сопутствующей ей космической гонкой.
Ситуация лишь приобрела новые масштабы в связи с катастрофой шаттла «Челленджер» в 1986 году. Она повлекла за собой сворачивание проекта «Спейс шаттл» на два с половиной года. Через какое-то время после катастрофы Рейган выпустил указание о том, что на шаттлах больше нельзя перевозить коммерческие спутники. В 1989 году была принята реформа о поддержке частных компаний с помощью прямого финансирования проектов, с одной стороны, и более активного развития взаимодействия государства и коммерческих акторов с другой. Голосование по её принятию, как уже было отмечено ранее, прошло практически единогласно.
Каждое из трёх рассмотренных голосований прошло с перевесом в сторону «За», предложенные изменения вступили в силу. Однако, ввиду особенностей Холодной войны и космической гонки, частные космические акторы всё ещё не имели достаточной свободы для осуществления своей деятельности. Политика государства была направлена в сторону всеобщего космического доминирования на мировой арене, а не на развитие частного космического бизнеса.
В целом, частные компании имели возможности только для обслуживания пусковых площадок и создания коммерческих спутников. Они также участвовали в проектировании и сборке различных компонентов ракет. Однако, из-за большого количества бюрократических барьеров, установленных NASA и FAA, запуски частных космических ракет всё равно оставались под запретом, несмотря на общие законные основания.
3.2 2004 год: две попытки полной легализации запусков коммерческих ракет
С 1989 года каких-либо значимых нововведений, кардинально меняющих сферу коммерческих космических запусков, не происходило. Всё изменилось лишь в 2004 году с внесением поправки к общему закону о коммерческих космических запусках. Поправка подразумевала снятие бюрократических барьеров и установку новых правил распределения рисков между государством и частными компаниями. Кроме того, она предлагала развитие частных инвестиций в данную сферу. Основной целью этого законопроекта было «открытие космоса для американцев и их частных коммерческих компаний с помощью федеральных инвестиций, выстраивания политики и регуляций».
Само голосование по законопроекту (Roll Call №39) прошло практически единогласно. «Против» был только один конгрессмен, но в данном случае это имеет значение. Этот человек - Рон Пол, один из давних и известных представителей Республиканской партии в Палате представителей, убеждённый либертарианец. Многие годы он последовательно выступал против развития бизнес-партнерств коммерческих и государственных акторов, считая, что космос должен быть отдан частным акторам. Ему никогда не нравилось то, насколько много Америка тратила на космические программы, и он каждый раз выступал против законопроектов, в которых содержалось расширение их государственного финансирования, даже если находился в меньшинстве. Данный случай наглядно показывает ещё одну роль, отведенную голосованиям в Конгрессе. Помимо репрезентации партийной точки зрения по тому или иному вопросу, roll call в США используется и для выражения индивидуальной позиции.
Так или иначе, данный законопроект прошёл Палату представителей, но был на время отложен после дебатов. К его рассмотрению вернулись снова, но уже в обновленном виде через несколько месяцев. Новую версию акта предложил тот же конгрессмен-республиканец, что и первую. В этот раз текст содержал больше точных определений и давал гораздо более широкую свободу для частных акторов без государственного финансирования. Основа новой версии законопроекта - изменение порядка лицензирования частных космических акторов. Если раньше компаниям нужно было пройти большое количество бюрократических процедур, скорее всего встретившись с отказом от NASA или FAA, то теперь для осуществления деятельности нужна была только одна лицензия или разрешение. Главной темой повторного голосования «541» было не столько общее разрешение коммерческих полётов, сколько установление возможностей для пилотируемых частных экспедиций. И несмотря на то, что лицензии для пилотируемых полётов в итоге всё равно не выдавались из-за бюрократических барьеров, данный законопроект был большим шагом вперёд для развития индустрии. Именно поэтому после 2004 года корпорации, занимающиеся разработкой ракет, получили большой толчок к развитию.
На этот раз голосование прошло гораздо более неоднородно: абсолютное большинство республиканцев поддержало реформу, в то время как демократы разделились на два лагеря: 63 из них проголосовало «За», а 117 «Против». Благодаря республиканскому большинству данная реформа прошла стадию рассмотрения в Палате представителей и после остальных процедур была подписана президентом. В этот раз Рон Пол проголосовал «За», поскольку в новом законопроекте было установлено гораздо больше возможностей для частных акторов и инвестиций, не связанных с государством.
Данное голосование принадлежало к особой процедуре Палаты представителей, называющейся «suspension of the rules». В её рамках рассматриваются законопроекты, которые не вызывают сильного идеологического разделения. Во время проведения этой процедуры дебаты длятся всего 40 минут, а для прохождения должно быть собрано 2/3 голосов. Необходимое количество голосов было собрано (269 «за» и 120 «против»), и законопроект вступил в силу, создав в США гораздо больше возможностей для частной космической деятельности. Законопроект впитал и доработал прошлую версию, став одной из основных вех в развитии индустрии.
3.3 2013 - 2014 годы: новые правила распределения рисков при республиканском большинстве
Следующие два голосования прошли ещё через 10 лет. Проводились они вокруг принятия «Space Launch Liability Indemnification Extension Act», изменяющего систему распределения рисков между государством и коммерческими компаниями: за ущерб до 500 миллионов долларов платит компания, осуществившая запуск, от 500 млн до 2,7 млрд долларов покрывает государство, а за ущерб свыше 2,7 млрд долларов снова будет ответственна компания.
С принятием этого закона также была достаточно интересная ситуация. Проходило оно в два этапа. На первом этапе (Roll Call №612) представили сам акт и практически единогласно проголосовали за его принятие (376 против 5, причём «Против» проголосовали только республиканцы). После этого акт направили в Сенат, где для него предложили правки. Через какое-то время лидеры Сената и Палаты представителей решили использовать этот акт как двигатель для принятия сразу нескольких других законов и сформировали общий «Consolidated Appropriations Act, 2014». Сам рассмотренный законопроект занял секцию №8 в общем акте.
В начале 2014 года прошло ещё одно достаточно интересное голосование (Roll №21) по принятию сенатских правок в «Space Launch Liability Indemnification Extension Act». На этот раз он встретил большее отторжение со стороны республиканцев, придерживающихся позиций ограничения государственного финансирования частных проектов. 64 из них открыто выразили свой протест, что достаточно нетипично для подобных голосований. По этой же причине анализ переменной идеологии DW-NOMINATE в отдельной регрессии по этому законопроекту показал обратную связь. Это единственный раз за все голосования, когда республиканцы разделились на два лагеря, и достаточно крупная их часть проголосовала «Против». Однако, несмотря на всё это, новая версия акта была принята с перевесом в 293 голоса. Таким образом акт, расширяющий обязанности государства по распределению рисков в области частных космических запусков в дальнейшем, помог принять и другие акты, связанные с разными сферами законодательства.
3.4 2015 год. Развитие конкуренции и снижение бюрократических издержек
Новым значительном этапом развития частной космической деятельности в США стал законопроект «Spurring Private Aerospace Competitiveness and Entrepreneurship (SPACE) Act of 2015». Он ввёл большое количество нововведений, касающихся как распределения рисков между государством и частными компаниями, так и правами собственности на объекты в космосе. Кроме того, законопроект вводил новые условия для честной конкуренции и безопасности в области частных космических запусков. «SPACE Act of 2015» был достаточно широким и значимым для развития индустрии в условиях большого прогресса в области частных космических запусков.