При цьому існують певні обмеження при встановленні тарифів на послуги. Заслуговує на увагу те, що, на відміну від комерційних підприємств, що мають право обирати самостійно ринок збуту та конкретних контрагентів, підприємства житлово-комунального господарства вимушені безперервно надавати свої послуги і на практиці не мають права їх припинення навіть при відмові абонентів від оплати. В результаті таких дій з боку держави підприємства комунального сектора заздалегідь є дотаційними або збитковими.
По-четверте, визначальний вплив соціальних чинників обумовлює ще одну особливість житлово-комунального господарства, а саме специфічність критеріїв оцінювання ефективності його функціонування.
Характерні для сфери виробництва економічні критерії ефективності, такі як рентабельність, продуктивність, фондовіддача досить часто виявляються недостатніми для підприємств житлово-комунального господарства. На перше місце тут висуваються критерії якості обслуговування населення, комфортність, естетика, екологічні чинники, яким надається перевага.
По-п’яте, житлово-комунальне господарство характеризується галузевою специфікою та регіональною цілісністю, враховуючи обласний та міський рівень функціонування [7, c.146].
Інша характеристика житлово-комунального господарства пов’язана з комплексністю галузі, яка характеризується великою кількістю підгалузей, що входять до її складу:
- житлове господарство;
- водопостачання та водовідведення;
- комунальна енергетика;
- теплопостачання;
- міський електротранспорт;
- зовнішній міський благоустрій;
- дорожнє господарство;
- санітарне очищення міст (вуличне прибирання, будинкова очистка з утилізацією твердих побутових і харчових відходів);
- зелене господарство (озеленення міст, квітництво);
- готельне господарство;
- ритуальне обслуговування;
- ремонтно-будівельне виробництво, монтаж;
- капітальний ремонт та експлуатація ліфтового господарства;
- власна промисловість і капітальне будівництво;
- проектні, конструкторсько-технологічні та науково-дослідні роботи;
- технічна інвентаризація основних фондів[19, c. 144] .
Зважаючи на те, що за своїм змістом і структурою житлово-комунальне господарство - це складний та багатогранний об’єкт управління, він обумовлює специфічні особливості побудови організаційної системи управління та державного регулювання для забезпечення надійності функціонування підприємств галузі, підвищення ефективності роботи комплексу.
Взагалі державне регулювання є діяльністю держави щодо створення правових, економічних і соціальних передумов, необхідних для функціонування економічного механізму відповідно до цілей і пріоритетів державної економічної політики.
Раціональне державне регулювання ставить за мету не протистояння механізму ринкового регулювання й не підміну його, а свідоме виконання регулюючого потенціалу, надання ринковим регуляторам цілеспрямованого характеру, що сприяє досягненню поставлених державою цілей і пріоритетів з найменшими економічними та соціальними витратами.
Державне управління в сфері житлово-комунального господарства охоплює всі види житлових фондів, зокрема приватний, і полягає у встановленні обов’язкових для всіх власників житла правил щодо експлуатації житлових будинків, організації комунального обслуговування населення, проведення заходів з охорони, реконструкції тощо.
Відповідно до твердження Димченко О. В. державне управління в сфері житлово-комунального господарства - це система цілеспрямованих дій держави, її органів на суспільство в цілому, ті або інші сфери його життєдіяльності на основі застосування об’єктивних законів, що допомагають реалізовувати певні завдання і функції відповідних органів у сфері житлово-комунального господарства.
Олійник О. Б. зазначає, що державне регулювання житлово-комунального господарства - це механізм реалізації програми розвитку житлово-комунального господарства області, який несе відповідальність за його стан, координує діяльність підприємств, установ та організацій галузі житлово-комунального господарства .
На думку Данилишин Б. М., державне регулювання житлово-комунального господарства - це формування системи заходів, спрямованих на інтенсивний розвиток житлово-комунального господарства, вдосконалення або докорінну зміну існуючих форм і методів державного управління на різних рівнях, їх взаємодію між собою. Першочергове завдання держави в цьому випадку полягає у:
- створенні механізму ринкових відносин у житлово-комунальній сфері;
- формуванні єдиної фінансової та соціальної політики на територіях самоврядування;
- запровадженні нових форм управління житлово-комунальним господарством на рівні територіальних громад, зокрема делегованого управління;
- впровадження системи договірних відносин, зумовлених появою в цій сфері суб’єктів господарювання різних організаційно-правових форм.
- підвищення ефективності управління житлово-комунальним господарством;
- упорядкування відносин власності у цій сфері;
- забезпечення беззбиткового функціонування підприємств галузі при прозорій економічно обґрунтованій системі визначення рівня тарифів та адресного соціального захисту населення;
- технічне переозброєння галузі, запровадження інноваційної моделі її розвитку [28, c. 133].
Метою державного управління щодо регіонального розвитку житлово-комунального господарства є урівноваження показників не лише добробуту, а й соціального розвитку територій, де спостерігаються значні відмінності у забезпеченні населення комунальними послугами.
Головними принципами державного управління у цій сфері є:
спільна відповідальність держави та органів місцевого самоврядування за розвиток житлово-комунального господарства, забезпечення населення житлово-комунальними послугами відповідно до державних соціальних стандартів та ефективність сфери житлово-комунального господарства в цілому;
- доступність для всіх верств населення житлово-комунальних послуг, що відповідають вимогам державних стандартів;
- пріоритетне спрямування державної підтримки на забезпечення соціальним житлом визначених законом категорій громадян з одночасним створенням доступної для інших верств населення системи довгострокового кредитування житла;
- формування та дотримання державних соціальних стандартів (норм і нормативів) у сфері житлового фонду та житлово-комунального обслуговування;
- створення умов для прозорого та незалежного державного регулювання у сфері житлово-комунальних послуг, захисту прав споживачів і налагодження зворотного зв'язку із суспільством;
- забезпечення ефективного використання людських, грошових та матеріальних ресурсів у сфері житлово-комунального господарства;
- відповідальність держави (щодо управління, регулювання, стимулювання і технічної підтримки) та органів місцевого самоврядування (щодо планування розвитку житлового фонду та комунальної інфраструктури, ефективного використання майна територіальних громад) за ефективність функціонування житлово-комунального господарства;
- встановлення економічно обґрунтованих цін і тарифів за користування житлом та комунальні послуги, надання адресних субсидій окремим категоріям громадян для компенсації витрат, пов'язаних з оплатою житла та комунальних послуг;
- створення рівних умов для всіх суб'єктів господарювання і споживачів на ринку житла та житлово-комунальних послуг;
- забезпечення збалансованого розвитку енерго-, тепло-, водо-, газопостачання та водовідведення під час виконання програм житлового та промислового будівництва;
- забезпечення населення високоякісною питною водою;
- технічне переоснащення галузі на основі широкого застосування вітчизняних і зарубіжних науково-технічних досягнень, зокрема в енерго- та ресурсозбереженні, впровадження екологічно чистих технологій;
- стимулювання будівництва шляхом зняття адміністративних бар'єрів та розвитку конкуренції на ринку будівельних матеріалів;
- розвиток публічно-приватного партнерства у сфері будівництва та реконструкції житлового фонду і комунальної інфраструктури;
- гласність, громадський контроль, прозорість та участь громадян у прийнятті рішень з питань реформування та розвитку житлово-комунального господарства, інформування населення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень щодо основних принципів та завдань державної політики у сфері житлово-комунального господарства;
- створення рівних умов для всіх суб'єктів підприємницької діяльності у сфері житлово-комунального господарства, забезпечення рівних умов для всіх інвесторів [50, c. 20].
Відповідно, до головних функцій державного управління відносяться такі:
- підготовка пропозицій щодо формування державної політики;
- нормативно-правове забезпечення, проведення моніторингу;
- ліцензування певних видів господарської діяльності;
- організація та виконання робіт зі стандартизації в сфері житлово-комунального господарства;
- координація діяльності місцевих органів виконавчої влади;
- розроблення типових договорів;
- забезпечення контролю за дотриманням виконавцями/виробниками вимог стандартів тощо.
Державне регулювання житлово-комунального господарства базується на основних засобах впливу на ринок, таких як:
- законодавчі акти;
- прогнози розвитку національної економіки;
- цільові комплексні програми;
- державні замовлення і державні контракти;
- державні інвестиції;
- державні і місцеві бюджети;
- бюджетні дотації, субсидії;
- податки й податкові пільги;
- державні кредити;
- державні резерви;
- соціально-економічні нормативи;
- галузеві загальнодержавні норми і стандарти;
- норми амортизації;
- системи фіксованих граничних і вільних цін;
- індексування цін;
- встановлення єдиної тарифної системи та ін. [59, c. 94].
Отож, розглянувши особливості
функціонування житлово-комунального господарства України та мету і завдання
державного регулювання у цій сфері, варто розглянути закономірності організації
вітчизняної системи управління житлово-комунальним господарством.
.2 Закономірності організації
вітчизняної системи управління житлово-комунальним господарством
Правове забезпечення діяльності підприємств і організацій ЖКГ представлено, в першу чергу законами України, в яких закладені правові основи їх взаємовідносин як господарюючих суб’єктів із зовнішнім середовищем в ринкових умовах господарювання. До складу цих законів відносяться:
- Конституція України;
- Житловий кодекс України;
- Цивільний кодекс України;
- Кодекс про адміністративні правопорушення;
- закони України: ,,Про місцеві державні адміністрації ", ,,Про місцеве самоврядування в Україні", ,,Про оренду державного та комунального майна";
- Укази Президента України;
- постановах Кабінету Міністрів України та ін.
Таким чином, у сучасний період існує досить велика кількість нормативно-правових актів, які як безпосередньо регулюють здійснення державного управління у сфері житлово-комунального господарства, так і опосередковано торкаються цього питання. Крім того багато законодавчих актів знаходиться на стадії розгляду або їх проекти відхилено [56, c.70].
Аналіз діючого законодавства з даного питання показав, що більшість нормативно-правових актів присвячена вирішенню поточних проблем галузі, а саме вирішенню питань регулювання тарифів, соціального захисту населення, реструктуризації боргів тощо. У той же час, конкретно питанням реформування житлово-комунального господарства концептуального характеру присвячена невелика кількість правових актів.
У діючому законодавстві нечітко визначена компетенція усіх суб’єктів у сфері управління житлово-комунальним господарством, не сформульовані пріоритетні напрямки державної політики та завдання щодо її реалізації. Це не дозволяє повною мірою реалізувати завдання щодо реформування житлово-комунального господарства.
В умовах існуючого нечіткого розмежування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування неможливо забезпечити і ефективне державне регулювання процесів реформування на підприємствах житлово-комунального господарства , а саме на суб’єктах природних монополій тощо.
Аналіз показав, що має місце і суперечність положень чинних законодавчих актів із Конституцією України стосовно суб’єктів права комунальної власності. Досі не розробленими залишаються базові закони по підгалузях житлово-комунального господарства та ряд нормативних актів, спрямованих на стабілізацію фінансового стану підприємств галузі.
Спеціальні правові та організаційні засади управління житлово-комунальним господарством закріплено в низці актів, серед яких головними є закони України:
- ,,Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004 - 2010 роки " [36];
- ,, Про Загальнодержавну програму " Питна вода України " [35];
- ,, Про житлово-комунальні послуги " [34];
- ,, Про міський електричний транспорт " [40];
- ,, Про питну воду та питне водопостачання " [44];
- ,, Про теплопостачання " [47];
- ,, Про благоустрій населених пунктів " [31];
- ,, Про ОСББ" [42];
- ,, Про енергозбереження " [33];
- ,, Про електроенергетику " [32];
- ,,Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду " [38]та інші закони.
З 1 січня 2010 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України ,,Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки", прийнятий 11 червня 2009 року Верховною Радою України, яким затверджено ,,Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки " [36].
Варто зазначити, що ціль Програми полягає у визначенні принципів реалізації державної політики реформування житлово-комунального господарства, здійснення заходів з підвищення ефективності й надійності його функціонування, забезпечення стійкого розвитку для задоволення потреб населення й господарського комплексу в житлово-комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів.
Відповідно до Програми реформування галузі здійснюється шляхом формування відповідно до вимог світових стандартів ринку житла, впровадження недискримінаційних економічних відносин, між суб'єктами ринку й державою з поступовим обмеженням функцій держави як суб'єкта ведення господарства й посиленням його впливу на формування ринкової інфраструктури, що передбачає: