В доктрине звучат обоснованные суждения о необходимости изъятия из АПК РФ дел, возникающих из публичных правоотношений, и включении их в КАС РФ [Поляков И.Н., 2014: 51-56]. В целях устранения дублирующего регулирования АПК РФ обоснована концепция единого КАС РФ, могущего регулировать правила рассмотрения всех спорных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, независимо от их подведомственности судам общей юрисдикции или арбитражным судам. Для формирования системного подхода важное значение имеет идея о включении производства по делам об административных правонарушениях, ныне регулируемого АПК РФ, в кодекс, определяющий единый порядок привлечения к административной ответственности [Шергин А.П., 2015: 147].
Приняв КАС, российский законодатель, надо полагать, избрал модель раздельной кодификации спорного судебно-административного процесса (административного судопроизводства) и административно-процедурного процесса (административного производства) как формы реализации исполнительной власти. Логика законодательной реализации этой модели предполагает, что правовое регулирование административного судопроизводства в отдельном кодифицированном акте должно осуществляться в системной взаимосвязи с правовой регламентацией административных процедур. Вместе с тем принятие Закона об административных процедурах, к сожалению, затягивается, и Россия остается единственной страной на постсоветском пространстве, где такой закон отсутствует.
Однако выбор отечественным законодателем модели раздельного регулирования административного процесса вовсе не препятствует научной разработке его общей теории, способной стать концептуальной основой для построения в перспективе модели единой кодификации.
5. Проблемы формирования общей теории административного процесса в России
В современной российской науке административного права все более обнаруживается тенденция к разработке «синтезирующей» общей теории административного процесса, способной органично объединить в целостную систему представления, сложившиеся о нем в рамках существующих школ. Эта тенденция проявляется в различных широких трактовках административного процесса, чаще всего обозначаемых как «комплексные», «единые» или «объединенные» концепции» [Лапина М.А., 2012: 38-43]. Однако общепризнанный методологический подход к рассмотрению понятий и категорий административного процесса в его широкой интерпретации не сложился. Одним из наиболее продуктивных для целей построения общей теории административного процесса, на наш взгляд, является интегративный под- ход Термин «интегративный» производен от слова «интеграция» (лат. integrum -- целое; лат. integratio -- восстановление, восполнение), которое обозначает объединение разобщен-ных компонентов (частей) в целое, их взаимное сближение и образование взаимосвязей.. В доктрине интегративный подход определяется как целостное представление совокупности объектов, явлений, процессов, объединяемых общностью как минимум одной из характеристик, в результате чего создается новое системное качество. Этот подход призван обеспечить достижение целостности, согласованности внутри системы, основанной на взаимозависимости и взаимодополнении ее отдельных специализированных элементов. Он рассматривается в качестве «современного драйвера», определяющего научную мысль, как в области теории права, так и в отдельных отраслях права [Петров А.В., Зырянов А.В., 2017: 90-92].
Вопрос о необходимости применения интегративного подхода к пониманию административного процесса в российской науке был поставлен в начале текущего столетия. Этот подход необходимо отличать от концепций со схожими наименованиями, применяемыми к различным широким трактовкам административного процесса, которые давались в рамках «юрисдикционного» или «управленческого» направлений его исследования. Так, в одних случаях «интегрированное понимание административного процесса» с позиций «управленческого» подхода, по сути дела, сводится к выделению в его содержании различных видов административных производств [Ческидова С.А., 2017: 17]. В других случаях «комплексный» подход идентифицируется с «интеграционным» подходом, суть которого сводится к стремлению ученых «включить в структуру административного процесса все виды юридической деятельности, урегулированной нормами административного права и исследовать их с единых методологических позиций» [Самсонов В.Н., 2018: 63].
К интеграционному подходу в этом случае относят, например, концепцию Д.Н. Бахраха, И.В. Пановой и других авторов, выделяющих в едином административном процессе три его вида: административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера) и административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов). В рамках этого «интеграционного» направления профессор В.Н. Самсонов предлагает понимать административный процесс как деятельность органов исполнительной власти, а также деятельность иных властных субъектов по рассмотрению административных дел, которая осуществляется в целях обеспечения соблюдения законных прав и свобод его участников и защиты публичных интересов и направлена на издание законных, обоснованных, справедливых и своевременных правовых актов [Самсонов В.Н., 2018: 69-70].
Не вступая в полемику о теоретических достоинствах такого «интеграционного концепта» административного процесса, отметим лишь тот факт, что в его формулировке на первый план выдвигается деятельность органов исполнительной власти в качестве содержательного компонента этого процесса. В то же время в его содержании не выделяется такой компонент, как деятельность судов, значимость которой для его определения теряется и размывается в беглом указании на «деятельность иных властных органов».
«Интеграционный» подход в данной интерпретации следует отличать от такого подхода к административному процессу, который обозначается термином «интегративный». Главной, системообразующей идеей интегративного подхода является идеологема, рассматривающая административный процесс как целостную систему в единстве его юрисдикционной и неюрисдикционной составляющих и признающая возможность и предпочтительность систематизации регулирующих его административно-процессуальных норм в едином кодифицированном акте.
В рамках концептуальной схемы интегративного подхода возможно свести воедино основные положения двух ведущих теорий, раскрывающих особенности двух разновидностей административного процесса:
неюрисдикционного, позитивного административного процесса в органах публичной администрации, который представлен различными административными процедурами и в обобщенном, собирательном смысле может быть обозначен как административно-процедурный процесс, содержанием которого выступает административное производство по неконфликтным (штатным) административным делам. В отдельных изданиях эту разновидность административного процесса предлагается обозначать как исполнительный административный процесс [Стахов А.И., 2015: 51-55].
административно-юрисдиционного процесса, который представлен административным процессом в судах или административным судопроизводством, а также различными юрисдикционными производствами, осуществляемыми в соответствии с законом уполномоченными органами и должностными лицами публичной администрации. Общепризнано, что основная разграничительная линия между этими видами процессов в предметной области проходит по признаку наличия или отсутствия правового спора (конфликта). Однако различию между административно-процедурным и административно-судебным процессами не должно придаваться значение дихотомического противопоставления, которое подразумевает их трактовку как взаимоисключающих явлений. Они выступают как взаимопредполагающие и взаимодополняющие стороны одного и того же явления -- административного процесса.
Возможность объединения этих двух видов процессов в рамках единой категории «административный процесс», как отмечает профессор П.И. Кононов, обусловлена наличием у них общего основания (административное дело) и цели (правильное и законное разрешение данного дела) [Кононов П.И., 2015: 38-42]. Эта единая категория описывает административный процесс как целостность, которая как целостность не может существовать раньше своих частей и существует вместе с ними. Вопрос о содержании данной категории, охватывающей административный процесс в его целостности, в отечественной науке остается дискуссионным. Так, в рамках так называемого комплексного (широкого) подхода профессор Н.Г. Салищева полагает, что объективная реальность в сфере административно-процессуальных отношений позволяет обосновать существование и развитие трех видов административного процесса: административные процедуры; административно-юрисдикционный процесс; административное судопроизводство. Специфику каждого из этих видов административного процесса она выводит из особенностей, связанных, в частности, со сферой деятельности органов, осуществляющих правоприменение. В этом случае административные процедуры присущи сфере деятельности органов исполнительной власти; административная юрисдикция-сфере деятельности как органов исполнительной власти, так и судов; административное судопроизводство -- сфере деятельности органов правосудия [Салищева Н.Г., 2010: 27, 28].
«Тройственное» видение («триализм») административного процесса не может не вызвать возражений, которые в развернутом виде уже раздавались при обосновании «дуализма» интегративной концепции, заключающегося в понимании административного процесса как единства двух его разновидностей: административно-процедурной и административно-судебной. Остановимся лишь на самом главном моменте.
При «тройственном» подходе административно-юрисдикционный процесс трактуется как производство по привлечению к административной ответственности, т.е. как карательное производство. В современных условиях недопустимо возникшее в советский период отождествление административно-юрисдикционного процесса (и административной юрисдикции) только с производством по делам об административных правонарушениях. Ныне это производство осуществляется в суде и в органах исполнительной власти. Производство по этим делам в суде нельзя не рассматривать как судопроизводство, в форме которого осуществляется правосудие. Более того, законодатель в ст. 29 АПК РФ прямо относит производство по делам об административных правонарушениях к административному судопроизводству. Следовательно, излишне и не корректно противопоставлять административное судопроизводство и административно-юрисдикцикционный процесс в качестве самостоятельных видов административного процесса, поскольку юрисдикция в исконном значении есть не что иное, как судопроизводство. В этом контексте нельзя не признать обоснованности выделения в рамках интегративной концепции административного процесса именно двух его разновидностей: административно-процедурного и административно-судебного процессов.
Формально-логическая интерпретация исходных для интегративной концепции понятий (административно-процедурный процесс -- административный судебный процесс -- административный процесс) показывает наличие родовидовых связей между ними. Данные связи выражаются через отношения соподчинения, когда первые два понятия не подчинены друг другу, но подчинены одновременно третьему -- понятию «административный процесс». Административно-процедурный процесс и судебный административный процесс -- относительно различные понятия, ибо имеют такой более общий признак, как связь с «административным делом», характеризующим их предметную область. Они также выступают как однородные понятия, так как имеют одну главную часть -- «процесс», хотя и различаются по своим непосредственным задачам. Они являются зависимыми и соединимыми понятиями, поскольку оба входят в содержание родового понятия «административный процесс».
В формально-логическом плане все эти понятия характеризуются отношениями соподчинения объемов: понятие административного процесса является подчиняющим, а понятия административной процедуры и судебного административного процесса, исключающие друг друга по своим властным субъектами, находятся в объеме третьего понятия, т.е. административного процесса. В силу этого с формально-логической стороны правомерно рассматривать административно-процедурный процесс и судебный административный процесс как две базовых разновидности административного процесса.
В логическом плане их взаимосвязь определяется правилом логики о соотношении родового понятия и видов: вид определяется всеми признаками рода с добавлением видовых признаков. Административно-процедурный процесс и судебный административный процесс -- это видовые понятия, в которых выражены существенные признаки отдельных, качественно особенных, но взаимосвязанных процессуальных форм, входящих в одно родовое понятие «административный процесс».
Построение теории административного процесса с позиций интегративной методологии предполагает глубокое осмысление родовых характеристик этого процесса как целостности в контексте ее структурных элементов -- видов процесса, каждый из которых является «целым» по отношению к своим частям (отдельным производствам) и «частью» по отношению к большему «целому» -- административному процессу, взятому в единстве его разновидностей. В рамках административно-процессуальной науки (административной процессологии) использование интегративного подхода создает предпосылки для формирования двухуровневой теории административного процесса, включающей общую теорию и теории видов административного процесса -- административно-процедурного и административно-судебного.
Общая теория административного процесса не отвергает «юрисдикционные» и «управленческие» концепции административного процесса (в их различных вариациях) как ошибочные, но, отмечая их односторонность, ориентирует на интеграцию этих концепций в поисках целостного определения административного процесса, отражающего его социально-правовую природу. Использование такого подхода «снимает ограниченность предыдущих теорий и воспроизводит их в себе как условие своего существования и как свое следствие» [Павлушина А.А., 2005: 8]. В то же время общая теория не должна являть механическое объединение положений этих исходных, секторных теорий; она призвана обеспечить подлинный синтез тех характеристик административного процесса, которые позволят дать его всестороннее научное осмысление и придать общей теории статус комплексной, логически единой системы знаний обо всех правовых формах административно-процессуальной деятельности. Эта теория должна иметь предметом общее, содержащееся в закономерностях организации и функционирования базовых разновидностей административного процесса. В качестве комплексной, логически единой системы знаний она призвана сформировать современную методологию административно-процессуальных исследований и теоретические положения, в равной мере имеющие отношение ко всем административно-процессуальным явлениям.