Таким образом, в рамках модели единой кодификации административно-процессуальные кодексы интегрируют административно-процедурную часть, нормы которой регламентируют административный процесс в органах публичной администрации, представленный различными производствами по изданию правовых актов управления, и судопроизводственную часть, нормы которой регулируют административный процесс в судах, содержащий различные производства по судебному оспариванию неправомерных правовых актов управления и защите нарушенных ими прав. Конечно, уровень системной целостности этих единых кодифицирующих актов с позиций интегративной (общей) теории административного процесса различен: в одних из них удается в большей степени реализовать системное видение административного процесса как целого в единстве его юрисдикционной и не юрисдикционной составляющих, в других в рамках единого кодекса незыблемой остается традиционная конструкция, сводящая административный процесс только к одной из его разновидностей.
В любом случае такая модель отличается комплексным подходом и, несомненно, может быть признана весьма перспективной. Не зря в новейшей истории целый ряд государств постсоветского пространства ориентировались на нее при кодификации национального административно-процессуального законодательства.
Вместе с тем нельзя не отметить важную особенность правовой регламентации административных процедур. Независимо от того, в рамках какой модели -- раздельной или единой -- они регулируются, по объему прав частного лица в отношениях с органами публичной администрации все кодифицированные акты имеют больше общего, нежели принципиальных содержательных отличий. В этом смысле следует согласиться с выводом: можно говорить не только о европейских, но и общепризнанных (мировых) стандартах административной процедуры8.
3. Кодификация административно-процессуального законодательства в государствах постсоветского пространства
Необходимость обращения к опыту этих государства обусловлена тем, что они вместе с нашей страной прошли период советского прошлого и ныне по темпам кодификации административно-процессуального законодательства значительно опережают российского законодателя. В отечественной доктрине в досоветский период понятие «административный процесс» идентифицировалось именно с судебным административным процессом, с административной юстицией. В советский период, в отсутствие административной юстиции и административного судопроизводства, сложилась парадигма, согласно которой административный процесс стал пониматься как реализация органами государственного управления их исполнительно-распорядительных и административно-юрисдикционных полномочий. При этом в доктрине концепт административной процедуры не получил развернутого осмысления, а опыт законодательного регулирования этой формы административного процесса отсутствовал.
В новых государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, вопросы кодификации административно-процессуального законодательства решались (и решаются) по-разному, различными темпами и практически заново, в зависимости от доминирующих доктринальных подходов и научных договоренностей, особенностей использования зарубежного опыта, национальных традиций и т.д. Особое влияние на кодификацию административно-процессуального законодательства многих стран постсоветского пространства оказали доктрина и опыт правового регулирования Германии, а также некоторых других государств, ориентированных на немецкое административное право. Вне всякого сомнения, этому способствовала деятельность Германского общества по международному сотрудничеству (GIZ). При содействии этого Общества в середине 2010-х годов разработан Типовой проект (Модельный закон) административно-процессуального кодекса, который предназначался для поддержки соответствующих подходов при реформировании национальных административно-процессуальных актов этих стран. Проект исходил из понимания административно-процессуального права как права, регулирующего рассмотрение административно-правовых споров в судебном порядке и отличающегося от права административных процедур, которое регламентирует производство в органах публичной администрации. Он основывался на немецком административно-процессуальном законодательстве, но учитывал его недочеты и пытался предложить простую и удобную в применении модель кодификации административно-процессуального права. Предполагалось, что нормы, смоделированные в Типовом проекте кодекса, могут и должны быть дополнены с учетом особенностей конкретных стран [Pudelka J., 2014: 103-104].
Между тем кодификация административно-процессуального законодательства во многих государствах постсоветского пространства началась задолго до появления названного Типового проекта и осуществлялась с использованием двух основных моделей кодифицированного регулирования административных процедур и административного процесса. В отдельных странах использование этих моделей отличалось весьма значительным своеобразием.
Модель раздельной кодификации административных процедур и судебного административного процесса в двух самостоятельных кодексах получила в этих странах наиболее широкое распространение. При этом, как можно понять даже из названия самих кодифицированных актов, в одних странах законодатель контрастно отграничивает административные процедуры от судебного административного процесса, в других -- менее контрастно. Это проявляется, в частности, в том, что в одном случае в титуле судопроизводственных кодексов используется словосочетание «административно-процессуальный кодекс», в другом случае оно заменяется на более нейтральное название «кодекс административного судопроизводства». Исходя из этого критерия, выделим две группы государств в рамках модели раздельной кодификации.
К первой группе стран относится Армения, где были приняты Кодекс административного судопроизводства (2013) (далее -- КАС) и Закон об основах администрирования и административном производстве (2004). В Узбекистане действуют Кодекс административного судопроизводства (2018) и Закон об административных процедурах (2017). В эту группу стран можно также включить Литву, где еще в 1999 г. были введены в действие Закон о производстве по административным делам, регламентирующий судебный порядок рассмотрения административных споров, и Закон о публичном администрировании, содержащий нормы об административных процедурах. Кроме того, к этой группе стран можно отнести Украину, где действует Кодекс административного судопроизводства (2005) и в 2021 г. принят в первом чтении Закон об административных процедурах.
В другой группе стран кодекс, регулирующий производство в суде по административным спорам, называется Административно-процессуальным кодексом (далее -- АПК), что в концептуальном плане означает полное отождествление административного процесса исключительно с судебным порядком рассмотрения административных дел и противопоставление его административным процедурам, выражающееся в непризнании их в качестве одной разновидностей административного процесса. К этим странам относятся: Азербайджан -- Административно-процессуальный кодекс (2009) и Закон об административном производстве (2005); Грузия -- Административно-процессуальный кодекс (1999) и Общий административный кодекс, регулирующий административное производство); Киргизия -- Административно-процессуальный кодекс (2017) и Закон об административной деятельности и административных процедурах (2015); Туркменистан -- Административно-процессуальный кодекс (2020) и Закон об административных процедурах (2017); Эстония -- Административно-процессуальный кодекс (2011) и Закон об административном производстве (2001).
Анализ законодательных актов в административно-процессуальной сфере, принятых на постсоветском пространстве в рамках модели раздельной кодификации, показывает, что в административно-процессуальном регулировании в качестве доминирующей прочно утверждается дихотомическая конструкция «административная процедура -- административный процесс», идентифицирующая административный процесс исключительно с административным судопроизводством.
Модель общей кодификации, объединяющая в одном кодексе принципы и нормы, которые регламентируют и административные процедуры, и административное судопроизводство, была использована в таких государствах, как Латвия, Молдова, Казахстан, Таджикистан. В этих странах идея общего понимания административного процесса как совокупности двух его составляющих -- юрисдикционной и неюрисдикционной -- реализована с различной степенью последовательности и внутренней согласованности.
На наш взгляд, эта идея наиболее последовательно и органично воплощена в Административно-процессуальном законе (Administrative procesa likums) (2011) Латвии; далее -- АПЗ) Available at: https://likumi.lv > 55567-admi... (дата обращения: 31.07.2021).. Он строится на основе широкого понимания административного процесса и объединяет в этом понятии административный процесс в учреждениях (administrativaja procesa iestade) и административный процесс в суде (аdministratIvais process tiesa) Под учреждением в Кодексе (ст. 1) понимается субъект права, его структурное подразделение или должностное лицо, которому нормативным актом или публично-правовым договором предоставлены определенные полномочия государственной власти в сфере государственного управления.. В этом Законе устанавливается развернутый и незакрытый перечень принципов, применяемых в «административном процессе в учреждении и суде», и определяется, что помимо них могут «применяться общие принципы права, открытые, производные или получившие свое развитие в практике учреждений или юрисдикции судов, а также в правоведении» (ст. 4).
В общей части Закона устанавливаются общие положения об участниках «административного процесса в учреждении и суде», их правосубъектности, процессуальных сроках. Вторая часть посвящена регламентации административного процесса в учреждении, его ходу, завершающемуся принятием административного акта, определению легальных параметров этого акта, правилам возмещения за имущественный ущерб или личный вред, в том числе моральный вред, причиненный лицу административным актом или фактическим действием учреждения, и др. В третьей части регламентируется административный процесс в суде: устанавливаются общие положения судопроизводства по административным делам, правила о подведомственности, права и обязанности участников процесса, порядок производства в судебных инстанция и др. В четвертой части Закона в контексте общего понимания административного процесса регулируются вопросы исполнения административного акта и судебного решения.
В отличие от АПЗ Латвии, в котором в качестве общего концепта используется обобщающая формула «административный процесс в учреждении и суде», в Административном кодексе; далее -- АК (2018) Молдовы термином «административный процесс» законодатель практически не опе- рирует11. В качестве обобщающей юридической конструкции в АК используется концепт «административная процедура и административно-спорная процедура» Available at: COD Nr. 116 din 19-07-2018 Codul administrate al Republicii ... https://www.legis.md>cautare (дата обращения: 31.07.2021). Словосочетание «procedura administrative si cea de contencios administrative” буквально переводится как «административная и административно-спорная процедура». В Кодексе дается определение только административной процедуры, а понятие административно-спорной процедуры не определяется. Однако исходя из смысла, которые законодатель вкладывает в эти термины, речь идет об административном производстве и административном судопроизводстве (т.е. об административно-спорном производстве в суде). Именно такой перевод дается в доступных на русском языке источниках. См., напр.: КОДЕКС Nr. 116 от 19.07.2018. Available at: lex.justice.md>viewdoc.php... (дата обращения: 31.07.2021).. В ст. 3 АК устанавливается, что целью административного законодательства является регулирование «процедуры осуществления административной деятельности и судебного контроля за ней». Использование термина «процедура» в единственном числе в этой легальной формуле призвано выразить, на наш взгляд, идею единства и непосредственной взаимосвязи между административным производством и административным судопроизводством.
Эта идея получает выражение, в частности, в главе 3 АК, где выделяются три группы принципов: общие принципы, принципы административного производства, принципы спорного административного производства в суде. К общим принципам процедуры (процесса) в органах публичной власти и судебных инстанциях (аиШгйаШе publice si instantele de judecata) относятся такие принципы, как законность, исследование по собственной инициативе, равенство и недискриминация, добросовестность, беспристрастность, язык производства, применение разумного срока.
Модель общей кодификации в одном законодательном акте использовалась также в Казахстане, где в 2020 году принят общий Административный процедурно-процессуальный кодекс (далее -- АППК РК). В качестве предмета регулирования этого Кодекса законодатель определил отношения, связанные и осуществлением внутренних административных процедур государственных органов, административных процедур, а также порядок административного судопроизводства.
В отличие от АК Молдовы и АПЗ Латвии, АППК РК строится на менее интегративной основе и исходит из дихотомической конструкции «административная процедура v/s административный процесс». Под административной процедурой в этом Кодексе понимается «деятельность административного органа, должностного лица по рассмотрению административного дела, принятию и исполнению по нему решения, совершаемая на основании обращения или по собственной инициативе, а также деятельность, осуществляемая в порядке упрощенной административной процедуры» (ст. 4). Определение административного процесса в АППК РК отсутствует, однако анализ его нормативных положений дает основание утверждать, что под административным процессом в нем понимается исключительно административное судопроизводство. Категория «административный процесс» используется только в связи с регламентацией производства в суде по административным делам. В Кодексе раздельно регламентируется статус и состав участников административных процедур (глава 3) и административного процесса (глава 5). В общей главе, но по отдельности, определяются задачи и принципы административных процедур и административного судопроизводства (глава 2).
Все это дает основания предположить, что в АППК РК законодатель, используя модель кодификации в едином законодательном акте, исходил не из идей общей теории административного процесса, а из соображений практического удобства и юридико-технической целесообразности.
Весьма оригинальный способ систематизации административно-процессуальных норм применен в Кодексе об административных процедурах (2007) Таджикистана (далее -- КАП РТ)13. К модели общей (единой) кодификации административных процедур и административного судопроизводства в одном законодательном акте этот Кодекс можно отнести с известной долей условности. В качестве предмета правового регулирования «определяется порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления производства об административных процедурах в суде, взаимодействия административных органов” (ст. 1). С позиций общей теории процесса можно предположить, что исходным интегрирующим концептом в КАП выступает понятие административной процедуры, позволяющее охватить в общей конструкции производство в административном органе и в суде по административным делам. Однако под административной процедурой для целей Кодекса национальный законодатель понимает “деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб» (ст. 2). При этом в ст. 35 КАП РТ устанавливается, что административные процедуры осуществляются уполномоченным административным органом.