Используемая в этом Кодексе громоздкая и нечетко определенная конструкция «производство об административных процедурах в суде» требует уточнений. При строго формальном подходе оказывается, что под предметом этого производства следует рассматривать споры о процедуре, т.е. споры процессуального характера. Очевидно, для устранения возможности такого понимания конструкции законодатель в 2012 году внес изменения в КАП РТ (ч. 2 ст. 115) и уточнил, что «предметом спора в производстве по административным процедурам в суде» является соответствие административно-правовых актов закону и иным нормативно-правовым актам; «обязанность административного органа по возмещению вреда; обязанность административного органа по принятию административного акта или осуществлению какого-либо иного действия по административной процедуре”. При такой конкретизации речь, по сути дела, идет о предмете административного судопроизводства как производства в суде по административным спорам.
Однако законодатель не использует в КАП РТ понятия «административное судопроизводство» и «административный процесс». В отдельных статьях Кодекса (например, ст. 118) в качестве синонима конструкции «производство по административным процедурам в суде» используется категория «административное производство в суде». Законодатель посвятил «производству по административным процедурам в суде» главу 6, включающую всего 24 статьи и установил: если этой главой не установлено иное, в производстве об административных процедурах в суде применяются положения гражданского процессуального законодательства о «производстве по административным процедурам в суде».
Из ГПК РТ не была исключена глава 24, регулирующая производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. Производство в общем суде продолжает осуществляться в порядке неискового гражданского судопроизводства, а не по административным искам, предусмотренным КАП РТ. В результате КАП, будучи законодательным актом нового поколения, по основным параметрам отвечающий международным стандартам, в правовой действительности страны не нашел полного применения. Это обусловливает тот факт, что отдельные таджикские ученые выдвигают предложения о разработке и принятии самостоятельного Кодекса административного судопроизводства РТ [Рахматова З.М., 2017: 12].
Таким образом, хотя КАП РТ содержит правовые нормы, регулирующие производство по административным делам как в административных органах, так и в суде, его трудно полностью отнести к единым кодифицирующим актам, целостно объединяющим регулирование административных процедур и административного судопроизводства.
4. Проблемы кодификации законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях
В советский период в структуре административного процесса неизменно выделялся такой его вид, как производство по делам об административных правонарушениях, под которым понималась деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания. В постсоветский период это производство рассматривалось как вид административного процесса и отождествлялось с административно-юрисдикционным процессом [Дугенец А.С., 2003: 8, 10]; [Женетль С.З., 2009: 14, 125-126]. Более того, сторонниками юрисдикционного подхода административный процесс идентифицировался исключительно с процессом привлечения к административной ответственности. Так, в проекте Российского административно-процессуального кодекса, предложенном М.Я. Масленниковым, содержание этого кодекса сводилось к порядку реализации законодательства об административной ответственности [Масленников М.Я., 2007: 10-13]. В силу традиции многие российские источники обозначают широко обсуждаемый ныне проект Процессуального кодекса об административных правонарушениях, регламентирующий порядок привлечения к административной ответственности не иначе, как Административно-процессуальный кодекс Available at: URL: https://www.osnmedia.ru/obshhestvo/v-rossii-poyavitsya-administrativno-protsessualnyj-kodeks/ (дата обращения: 29.08. 2021). .
Характерно, что в Казахстане первый официальный проект Административно-процессуального кодекса включал в качестве двух самостоятельных частей раздел, посвященный производству об административных правонарушениях и раздел, касающийся производства в суде по административным спорам Available at: https://kzgov.docdat.com/docs/876/index-498540.html (дата обращения: 29.08.2021).. Однако в действующем АППК РК законодатель установил, что не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства дела, порядок производства по которым предусмотрен законодательством об административных правонарушениях (ч. 7 ст.3).
Не только в Казахстане, но и в других государствах постсоветского пространства вопрос о включении производства об административных правонарушениях в состав кодифицированных актов, регулирующих административный процесс, решался по-разному. Выделились два основных подхода, которые в каждой стране отличаются известным своеобразием.
Один из них выражается в интеграции производства об административных правонарушениях в структуру спорного судебного административного процесса посредством придания ему характера искового производства. Используется юридическая конструкция административного иска, которая в российской литературе получила обозначение «иск о привлечении к административной ответственности» или «административно-наказательный иск», а во французском праве -- «иск о применении принуждения» (recours de repression).
Этот подход реализован в КАС Армении, который в ст. 3 устанавливает, что административные органы или должностные лица обращаются в суд с требованием о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности, если законом предусмотрено, что привлекать к административной ответственности может только суд. Если в административном порядке частное лицо, по его мнению, неправомерно привлечено к административной ответственности, то оно также вправе обратиться в суд в порядке, предусмотренном КАС РА. Процессуальные особенности производства по делам о привлечении к административной ответственности в судебном порядке регламентируются главой 29 КАС РА, которая включает всего три статьи.
Другой подход, присущий подавляющему большинству государств постсоветского пространства, состоит в том, что производство по делам об административных правонарушениях не относится к предмету регулирования административно-процессуальных кодексов и кодексов административного судопроизводства. Так, производство по делам об административных правонарушениях прямо исключается из сферы действия АПК Туркменистана (ст. 1), КАС Узбекистана (ст. 3), КАС Украины (ч. 2 ст. 17), Кодекс административного судопроизводства (КАС) РФ (2015) (ст. 1) Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.. и др. В административно-процессуальных актах других постсоветских стран это производство не упоминается вовсе (Азербайджан, Молдова, Латвия, Литва и др.).
Такая позиция объясняется целым рядом факторов. Прежде всего она вызвана пониманием административного судопроизводства исключительно как судопроизводства по административным спорам и пересмотром в постсоветский период понятий о юридической природе самого производства по делам об административных правонарушениях. В силу особенностей правового регулирования в советский период в законодательство об административных правонарушениях были включены многочисленные проступки, которые в рамках романо-германской правовой традиции относятся не к административному праву, а к праву наказаний (уголовному, «штрафному» (Strafrecht -- нем.) праву). Соответственно, дела о такого рода правонарушениях (проступках) рассматриваются в порядке уголовного (наказательного) судопроизводства, т.е. не являются предметом разбирательства в административном судопроизводстве.
Проступки в качестве самостоятельного вида правонарушений, как и ответственность за них, в досоветской России также относились к сфере уголовного права. В советской доктрине весь комплекс норм, регулирующий отношения в этой “проступочной” области, стал относиться к сфере административного права и нашел систематизированное выражение в Кодексе об административных правонарушениях РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. (далее -- КоАП). Эти правонарушения получили название административных, поскольку изначально предполагалось, что за их совершение к ответственности привлекают в упрощенном порядке административные органы. Отсюда наказательная ответственность, налагаемая административными органами, стала называться административной. Позднее к этой ответственности за проступки, по общему правилу, стали привлекать судебные органы, а следовательно, ее название утрачивает первоначальный смысл.
В государствах постсоветского пространства судьба административно- наказательного законодательства и КоАП как систематизирующего акта сложилась неодинаково. В большинстве из этих стран КоАП сохранились и получили развитие. Производство по делам об административных правонарушениях регулируется процессуальными нормами, включенными в КоАП (Азербайджан, Грузия, Казахстан, Туркменистан, Узбекистан и др.). В некоторых странах введены в действие самостоятельные процессуальные кодексы об административных правонарушениях: ПКоАП Таджикистана (2013), Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях (ПИКоАП) Беларуси (2006), в котором административный процесс, по сути дела, сводился к производству по делам об административных правонарушениях.
Однако отметим и другую тенденцию. В доктрине и законодательстве целого ряда государств произошел полный отказ от концепта административного проступка и КоАП как продукта советской эпохи. Термин «административный» был исключен из обозначения правонарушений этого вида, а сами эти проступки перестали рассматриваться как нарушения, имеющие отношение к сфере административного права (Киргизия, Молдова, Латвия и др.). Так, в Молдове КоАП (1985) был заменен Кодексом о правонарушениях (2008), включающим Книгу по материальному праву и Книгу, регулирующую производство о правонарушениях. В Киргизии вместо КоАП КР принято два кодекса: 1. Кодекс КР о проступках (2017) (КоП ), который вобрал в себя все проступки, в том числе содержавшиеся ранее в КоАП КР, наказуемые судом мерами уголовно-правового воздействия; 2. Кодекс КР о нарушениях (2017) (КоН КР), в который были включены только нормы о так называемых «полицейских» нарушениях, за совершение которых предусмотрены взыскания (предупреждение и штраф), налагаемые административными органами в порядке производства по делам о нарушениях, установленном этим кодексом. При этом взыскания за нарушения не обозначаются как административные.
В России ответственность за такого рода проступки и нарушения в силу традиции и закона продолжает рассматриваться как административная. В настоящее время разработаны и обсуждаются проекты новых КоАП РФ и ПКоАП РФ. Вместе с тем в отечественной науке ощущается все больше сомнений в необходимости относить эти кодексы к сфере административного права и, более того, в необходимости законодательства об административных правонарушениях в его современном виде в принципе [Агеев А. А., 2011: 27-29]. Однако сложившаяся в советский период традиция восприятия КоАП как базового кодекса административного права, обеспечивающего реализацию наказательных полномочий и принуждения, остается живучей и даже незыблемой в среде отечественных ученых и особенно практиков. В силу этого вряд стоит ожидать реформы КоАП в рамках романо-германской правовой традиции с использованием более рационального варианта, опробованного, например, в Киргизии.
В этих условиях и в этом контексте не может не заслуживать внимания и поддержки теоретическая позиция, обозначенная в нашей науке почти 30 лет назад. Она исходит из справедливого суждения: отношения, возникающие по поводу совершения административных проступков, не вписываются в предмет административного права, а потому нормы, регулирующие административно-деликтные (наказательные) отношения, необходимо рассматривать как самостоятельную отрасль права -- административно-деликтное право [Шергин А.П., 1994: 52-61].
Дальнейшее обоснование идея административно-деликтного права (права административных наказаний) как самостоятельной отрасли права находит в концепции административно-юрисдикционного процесса как вида юридического процесса [Шергин А.П., 2015: 140-147]. В этой концепции административно-юрисдикционный процесс трактуется как самостоятельный вид не административного, а именно юридического процесса в контексте его общей теории. Административно-юрисдикционный процесс, в основе которого лежит дело об административном правонарушении, рассматривается в традиционном смысле как процессуальная форма реализации материальных норм об административной ответственности. В рамках этого подхода была концептуально обоснована идея разработки и принятия самостоятельного Административно-юрисдикционного кодекса, которая получила воплощение в проекте ныне обсуждаемого Процессуального кодекса об административных правонарушениях РФ.
Выделение права административных наказаний (административно-деликтного права) в самостоятельную отрасль права (с собственным комплексом процессуальных норм) будет способствовать окончательному преодолению сложившегося в СССР понятия об административном праве как праве в первую очередь наказательном, и его переориентацию на модель правового государства. В этой модели государства главными функциями административного права выступают не принуждение или наказание частных лиц, а обеспечение и защита их прав и законных интересов.
Однако в современной России в правовом регулировании административного процесса отсутствуют системность и последовательность. Административное судопроизводство как судебный административный процесс регулируется в рамках двух кодексов: КАС РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012. (далее -- АПК РФ). В этих кодексах используются различные подходы к определению предмета регулирования: положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, тогда как АПК РФ интегрирует это производство в систему административного судопроизводства в арбитражном суде, используя для этого, по сути дела, конструкцию иска о привлечении к административной ответственности (ст. 202).