В рамках этой парадигмы в основе разграничения административной процедуры и административного процесса лежит классическое понятие о процессе как особом виде юридической деятельности. В своей классической модели процесс трактуется как совокупность действий сторон перед третьей стороной -- арбитром, независимым и беспристрастным, который стоит над сторонами, опосредует отношения между ними и завершает процесс принятием юрисдикционного акта, разрешающего спор. Особенность модели административной процедуры характеризуется тем, что отношения между сторонами в этой форме публичной деятельности складываются и реализуются напрямую, линейно без опосредования третьей стороной и завершаются принятием административного акта. В административной процедуре субъект, представляющий публичную власть, выступает не то что стороной, а «суперстороной», поскольку он является носителем публичных интересов, руководит реализацией административной процедуры и обладает способностью решать вопросы, являющиеся предметом процедурных правоотношений.
В классическом понимании процесс имеет конфликтный генезис: в нем разрешается правовой конфликт, реализуются и защищаются нарушенные или оспоренные права и законные интересы. Административная процедура рассматривается как форма осуществления ненарушенных прав и законных интересов: ее модель характеризует позитивный, неконфликтный способ реализации права. Считается, что в условиях правового государства процедура являет собой не только последовательность действий граждан, с одной стороны, и административных учреждений, с другой. Она становится формальной гарантией прав граждан, поскольку закон предписывает осуществление административной деятельности в рамках заранее определенного порядка действий и публичная администрация должна соблюдать принципы и правила установленной процедуры.
Таким образом, в административно-правовой доктрине большинства стран романо-германской правовой семьи сложилась дихотомическая конструкция, выражающаяся в разграничении административной процедуры (как формы управленческой деятельности) и административного процесса, отождествляемого с судебным административным процессом. При этом несмотря на различные коннотации, понятие административного процесса, как правило, идентифицируется с административным судопроизводством, а понятие административной процедуры -- с административным производством по принятию правовых актов управления.
В результате возобладавшего в теории дихотомического подхода административный процесс и административная процедура трактуются в значительной мере как оппозиции, противостоящие друг другу. В рамках этой дихотомии административная процедура не рассматривается как административный процесс или его часть либо разновидность, а противопоставляется ему как самостоятельный правовой институт. Дихотомический подход исключает трактовку административной процедуры и судебного административного процесса в качестве бинарных оппозиций, характеризующих две стороны административного процесса как целого, а редуцирует это целое к одной из его частей -- судебному административному процессу.
Попытка преодолеть этот редукционизм была предпринята в рамках общей теории процесса, которая отодвигает на второй план господствующую парадигму в понимании процесса (спор --стороны--арбитр) и разрабатывает методологию для его более широкой трактовки. Сторонники этого подхода утверждают, что вся предшествующая теория процесса строилась на убеждении: процесс и судебная функция являются понятиями если не идентичными, то коррелятивными. Эта старая парадигма выполнила, по их мнению, свое историческое предназначение, поэтому от нее следует отказаться, чтобы уступить место новому подходу, согласно которому процесс может служить инструментом реализации любой публичной функции, будь то законодательная, судебная, административная или политическая [Marquez Gomez D., 2003: 34].
При новом подходе в качестве базовых признаков процесса рассматриваются такие его характеристики, как: взаимосвязанная последовательность действий; участие нескольких субъектов; направленность на достижение единого результата; цель -- осуществление государственной власти. Данный подход к пониманию процесса претендует на охват в рамках единой процессуальной концепции не только юрисдикционного процесса, но и позитивных процедур осуществления государственной власти, не связанных с разрешением правовых конфликтов.
Однако в административно-правовой доктрине современных государств этот подход утверждается с большим трудом и не получил пока распространения. Доминирующей остается парадигма, основанная на дихотомической конструкции «административная процедура -- административный процесс». Разграничение процесса и процедуры, лежащее в основе этой конструкции, приобрело фундаментальный характер и отчетливо проявляется в действующем законодательстве.
2. Базовые модели кодификации административно-процессуального законодательства
В странах романо-германской правовой семьи исторически сложились две основных модели кодификации правовых норм, регулирующих административные процедуры и судебный административный процесс: модель раздельной кодификации и модель общей (единой) кодификации.
Модель раздельной кодификации характеризуется систематизацией административно-процедурных норм и административно-процессуальных норм в отдельных, самостоятельных кодифицированных актах, которые могут различаться наименованиями -- кодексы, законы, органические законы. Так, тенденция к принятию раздельных кодифицированных актов, регулирующих административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы, проявляется в качестве господствующей практически во всех европейских государствах. Отдельные самостоятельные законы об административной процедуре (производстве) и об административном процессе (судопроизводстве) приняты, например, в Германии, Греции, Испании, Италии, Польше, Финляндии, Чехии. По своему названию эти законодательные акты могут различаться, например, в Австрии -- это соответственно Закон об общих положениях административных производств (1991) и Закон об административном судопроизводстве (2013) (VwGVG), во Франции -- Кодекс взаимоотношений общества и государства (2015) (Code des relations entre le public et l'administration) и Кодекс административной юстиции (2000 в ред. 2021), в Португалии -- Кодекс административного производства (2015) и Кодекс процесса в административных судах (2002), в Черногории -- Закон об общей административной процедуре (2003) и Закон об административных спорах (2017), предметом регулирования которого является административное судопроизводство.
В рамках раздельной кодификации понятия «административная процедура» и «административное производство», по общему правилу, применяются к регулированию деятельности органов публичной администрации. Категория «административный процесс» не является родовой для этих понятий, она не охватывает их своим содержанием, а используется как синоним административного судопроизводства -- процессуальной формы административной юстиции или административно-спорной юрисдикции. При этом предпочтения в использовании терминов «административная процедура» или «административное производство», «административный процесс» или «административное судопроизводство» во многих случаях являются результатом научной договоренности, национальных традиций, культурного влияния и т.д.
Тенденция разграничения и противопоставления концептов административного процесса и административной процедуры (производства) является доминирующей в правовой доктрине и законодательстве стран Латинской Америки. Правовое регулирование этой области отношений в двух самостоятельных кодифицированных актах в тех или иных вариациях имеет место в большинстве государств этого континента, в частности: в Аргентине: Закон об административных процедурах (1972) и Закон об административно-спорной юрисдикции (1986) Испанское название закона «Ley de la jurisdiction contentioso-administraniva” на русский язык нередко переводится как “Закон об административном судопроизводстве”. Это допустимо, поскольку законы с такого рода названием регламентируют производство в судах по административным спорам. Полагаем, однако, более точным будет буквальный пере-вод этого названия: «Закон об административно-спорной юрисдикции»., в Венесуэле -- Органический закон об административных процедурах (1981) и Органический закон об административно-спорной юрисдикции (2010), в Мексике -- Федеральный закон об административном производстве (1994) и Федеральный закон об административно-спорном производстве (2005), в Перу -- Закон об общем административном производстве (2001) и Закон об административно-спорном процессе (2019), в Эквадоре -- Органический административный кодекс (2017), посвященный в значительной части регулированию административных процедур, и Закон об административно-спорной юрисдикции (1968) и т.д.
Модель раздельной кодификации административных процедур и административного судопроизводства используется также в азиатских (например, в Японии -- Закон об административных процедурах (1993) и Закон о судебном процессе по административным спорам (1962, ред. 2004) и африканских странах (например, в Анголе -- Декрет-Закон о правилах процедуры и административной деятельности (1995) и Декрет-Закон об административно-спорном процессе (1996). Сравнительный анализ показывает, что модель раздельной кодификации доминирует в современном мире.
Модель общей (единой) кодификации характеризуется объединением в одном кодифицирующем акте норм, регулирующих административные процедуры и административное судопроизводство. Эту модель первоначально использовали в сравнительно небольшом числе стран, среди которых в частности: Нидерланды -- Закон об общем административном праве (1992) (Algemene wet bestuursrecht или Awb), Болгария -- Административно-процессуальный кодекс (2006), Колумбия -- Кодекс административного производства и административного судопроизводства (2011).
В Мексике модель единой кодификации получила поддержку не на общефедеральном уровне, а в законодательстве субъектов федерации. Так, единый Кодекс административных производств (1996) действует в штате Мехико Codigo de Procedimientos Administrativos del Estado de Mexico. Available at: http://legislacion.edomex.gob.mx>codvig002/ (дата обращения: 25.07.2021).. Этот Кодекс (в ред. 2021 г.) включает три основные части: 1. «О положениях, общих для административного производства и административного процесса», касающихся общих принципов, процессуальных и процедурных формальностей, уведомлений, сроков, доказательств и оценки доказательств и др.; 2. «Об административных производствах» (в органах государственного и муниципального управления, вспомогательных учреждениях, наделенных публичными полномочиям и функциями); 3. «Об административном процессе» (в судах по административным спорам). Аналогичный комплексный подход к правовому регулированию сферы процедурно-процессуальных отношений использует в Кодексе административного производства и административной юстиции (2007) законодатель другого субъекта федерации -- штата Гуанохуато. В первой части этого Кодекса также устанавливаются положения, общие для административного производства и административного процесса, во второй кодифицируются административно-процедурные нормы, в третьей -- административно-процессуальные правила.
Очевидно, что в кодексах мексиканских штатов, несмотря на попытку систематизировать общие для административно-процедурного процесса и административно-судебного процесса положения и принципы, законодатель не выходит за рамки традиционной дихотомической конструкции «административная процедура -- административный процесс», идентифицируя административный процесс только с производством в суде по административным спорам.
Иной подход в рамках модели единой кодификации применяется в колумбийском Кодексе административного производства и административного судопроизводства (2011 Codigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdmM inistrativo. Available at: http://leyes.co>codigo_de...admiшstrativo...de...contencioso...(дата обращения: 25.07.2021).; далее -- КАПиАС). Этот подход основан на гибком разграничении, но не на противопоставлении административного производства (процедуры) и административно-спорного (юрисдикционного) процесса в суде. В доктрине и в законодательстве этой страны термины «производство» (процедура) и «процесс» довольно часто используются как синонимы и в нормативных правовых актах могут применяться как взаимозаменяемые. В частности, Гражданский процессуальный кодекс в дословном переводе называется Кодексом гражданского производства (Codigo de Procedimiento Civil), и КАПиАС допускает возможность применения положений этого Кодекса к неурегулированным вопросам административноспорного процесса, если принципиальные отличия административного судопроизводства не исключают этого. При этом в административно-правовой доктрине Колумбии четко разграничиваются понятия «административный процесс» и «спорный административный процесс». Считается, что административный процесс -- тот, который осуществляется непосредственно административными властями и имеет своим результатом административный акт, а административно-спорный процесс -- это не что иное, как судебно-административный процесс, который связан с реализацией судебной функции и завершается вынесением юрисдикционного акта [Fernandez I., 2015: 43]. В этой трактовке административный процесс идентифицируется с административным производством (процедурой), административно-спорный процесс в суде -- с административным судопроизводством. В совокупности они выступают как предмет общего административного процессуального права.
В контексте развития общей теории административного процесса значительный интерес имеет Административно-процессуальный кодекс Болгарии (2006 в ред. 2021)7. В нем систематизированы и объединены нормы ранее действовавших законов «О Верховном административном суде» (1997), «Об административной процедуре» (1979), «О предложениях, заявлениях, жалобах и прошениях» (1980) и «Об административном обслуживании физических и юридических лиц» (1999). Понятие административного процесса в этом Кодексе не определяется, но из его структуры и общих положений следует, что оно охватывает своим объемом производства как в административных органах по изданию административных актов, так и в суде по принятию юрисдикционных актов. Иными словами, в рамках этого Административно-процессуального кодекса в сферу его правового регулирования попадают две разновидности административного процесса как целого: административно-процедурный процесс, содержащий позитивные управленческие производства (процедуры), и судебный административный процесс по административным спорам.