Современные модели административно-процессуального регулирования: опыт сравнительно-правового исследования
Александр Борисович Зеленцов
Олег Александрович Ястребов
Аннотация
административно-процессуальный синтезирующая теория
В статье рассматриваются подходы к пониманию административного процесса и его структуры в России и ряде зарубежных стран. Выявляется возрастание в российской административно-процессуальной науке интереса к разработке «синтезирующей» общей теории административного процесса, в том числе на основе интегративной методологии. В этом контексте раскрывается специфика подходов к его пониманию в зарубежных странах и концептуализируются две основные кодификационные модели административно-процессуального регулирования: модель раздельной кодификации, предполагающая регулирование административных процедур и административного судебного процесса (административного судопроизводства) в двух самостоятельных актах, и модель общей (единой) кодификации, которая характеризуется объединением этих видов административного процесса в одном кодифицирующем акте. Особенное внимание уделяется реализации модели общей кодификации административных процедур и административного судопроизводства. В рамках этой модели административный процесс отождествляется исключительно с административным судопроизводством. В свою очередь, возрастает тенденция к использованию модели общей кодификации, объединяющей в одном кодексе принципы и нормы, которые регламентируют и административные процедуры, и административное судопроизводство Выявляются особенности юридической техники при проведении такой кодификации анализируется уровень системной целостности этих единых кодифицирующих актов с позиций интегративной методологии общей теории административного процесса. Логика исследования и практический интерес предопределили необходимость внимательного изучения опыта реализации модели единой кодификации в государствах постсоветского пространства и определения места производства по делам об административных правонарушениях в национальных административно-процессуальных системах. Исследование опыта использования моделей единой кодификации и его осмысление создают дополнительные стимулы и предпосылки для развития интегративной концепции административного процесса, понимаемого как целостное явление в единстве его юрисдикционной и не юрисдикционной (позитивной) составляющих. В статье раскрываются особенности применения интегративной методологии к пониманию и интерпретации административного процесса в российской науке и проблемные вопросы построения на ее основе общей теории административного процесса.
Ключевые слова: административный процесс, административная процедура, административное судопроизводство, модель раздельной кодификации, модель единой (общей) кодификации, компаративное исследование, интегративный метод .
Modern Models of Administrative Procedural Regulation: Experience of Comparative Legal Research
Alexander B. Zelentsov, Oleg A. Yastrebov
Abstract
The article examines the existing approaches of understanding administrative process and its structure in Russia and a number of foreign countries. The increasing interest in the development of a “synthesizing”, general theory of the administrative process, including that based on the integrative methodology, is revealed in the Russian administrative procedural science In this context, the specificity of approaches to its understanding in foreign countries is revealed and two main codification models of administrative procedural regulation are conceptualized: a model of separate codification, involving the regulation of administrative procedures and administrative judicial process (administrative proceedings) in two independent acts, and a model of general (unified) codification, which is characterized by the unification of these types of administrative process in one codifying act. Particular attention to the implementation of the model of general codification of administrative procedures and administrative proceedings is paid. Within the framework of this model, the administrative process is identified exclusively with administrative legal proceedings . In turn, there is a growing trend towards the use of a general codification model, which combines in one code the principles and norms that regulate both administrative procedures and administrative legal proceedings . Some features of the legal technique in carrying out such codification are revealed, the level of systemic integrity of these unified codifying acts is analyzed from the standpoint of the integrative methodology of the general theory of administrative process . The logic of the research and practical interest have determined the need for a careful study of the experience of implementing the unified codification model in the postSoviet states and determining the place of proceedings in cases of administrative offenses in national administrative procedural systems. The study of the experience of application of unified codification models and its scientific understanding create additional incentives and prerequisites for the development of an integrative concept of the administrative process, understood as an integral phenomenon in the unity of its jurisdictional and non-jurisdictional (positive) components. The article reveals the features of the application of integrative methodology to the understanding and interpretation of the administrative process in Russian doctrine and the problematic issues of building a general theory of the administrative process on its basis.
Keywords: administrative process, administrative procedure, administrative legal proceedings, model of separate codification, model of unified (common) codification, comparative study, integrative method
Введение
Одним из контрапунктов теоретической дискуссии в отечественной науке административного права традиционно выступает противопоставление «управленческого» и «юрисдикционного» подходов к пониманию правовой природы административного процесса. В рамках этих подходов административный процесс трактуется либо как формальный элемент управленческой деятельности, отражающий ее специфику и характерные черты, либо как способ (форма) юрисдикционной деятельности по разрешению спорных административных дел, и идентифицируется в первую очередь с реализацией судебной функции публичной власти. Длящаяся более полувека дискуссия о достоинствах и недостатках данных подходов привела к появлению их модификаций и теоретических интерпретаций, которые продолжают множиться, например, в виде «комплексного подхода на основе управленческого». Становится все более очевидной необходимость добиться консенсуса, способного положить конец затяжным и порой бесплодным спорам о «преимуществах» или «корректности» того или иного подхода.
Одной из важных вех на пути достижении такого консенсуса стала проведенная в 2021 г. в Омске Всероссийская научно-практическая конференция «Современные проблемы построения российской модели административного процесса», на которой была сделана попытка выработать единую позицию российских ученых по вопросу о понятии и содержании административного процесса, основных направлений систематизации отечественного административно-процессуального права. Подводя итоги конференции, профессор Ю.П. Соловей исходил из того, что «отечественное законодательство предусматривает необходимые и достаточные нормативно-правовые основания для понимания российского административного процесса в качестве правового понятия, содержательно состоящего из трех частей: административного судопроизводства; производства по делам об административных правонарушениях; административного производства (административных процедур)». Опираясь на это положение, он отстаивал мнение, что дискуссию о понимании российского административного процесса, в первую очередь о содержании данного правового понятии «следует считать завершенной».
Разделяя позицию широкого понимания административного процесса, смеем тем не менее полагать, что в этом вопросе рано ставить точку. Остается нерешенным целый ряд проблем теоретического и методологического характера, связанных с необходимостью разработки «синтезирующей» концепции административного процесса и выделения его видов, создающих о нем целостное представление. Одну из таких проблем обозначил сам Ю.П. Соловей, выделяя три части (триализм) в содержании понятия «административный процесс», в то же время констатируя, что современное «российское законодательство обусловливает дуалистический характер административного процесса», и этот дуализм выражается в существовании административного судебного процесса и внесудебного административного процесса [Соловей Ю.П., 2021: 375].
Констатация «дуализма» или «триализма» в понимании административного процесса с опорой только на широкую (хотя и системную) интерпретацию исторически обусловленных законодательных текстов неизбежно требует на доктринальном уровне развернутого теоретического обоснования. Концептуальной основой достижения консенсуса в вопросе широкого понимания административного процесса может стать общая теория юридического процесса, исходящая из посылки, что юридический процесс включает юрисдикционную и не юрисдикционную составляющие, и его общность (как единства этих составляющих) состоит в руководящих процессуальных принципах, а не в наборе процессуальных правил [Павлушина А.А., 2002]; [Ланг П.П., 2017: 225-232 ].
В административно-правовой науке России идеи общей теории юридического процесса получили развитие в рамках интегративной концепции административного процесса. Эта концепция находит все больше сторонников. В доктрине обоснованно отмечается, что «среди воззрений на административный процесс более продуктивным представляется определение его сущности через призму интегративного правопонимания» [Хатуаев В.У, 2021: 23-30].
Вместе с тем интегративная концепция административного процесса, ориентированная на диалектическое преодоление дихотомической противоположности управленческого и юрисдикционного подходов к его пониманию, нуждается в дальнейшей разработке категориально-понятийного аппарата и адекватных юридических конструкций, способных стать фундаментальной основой, консолидирующей эти подходы в рамках общей теории административного процесса.
Не вызывает сомнений, что для целей построения современной отечественной теории административного процесса значительный интерес имеет сравнительно-правовое изучение доктрины и реализации современных моделей административно-процессуального регулирования в зарубежных странах. Компаративные исследования позволяют не только расширить знания о тенденциях развития иностранных административно-процессуальных систем, но и лучше понять структурные особенности и инвариантные факторы развития отечественного административно-процессуального права. Они помогают по-новому взглянуть на сложившиеся ранее в нашей доктрине догмы и стереотипы, в значительной мере предопределяющие инерционное движение современной теоретической мысли.
1. Дихотомическая конструкция «административный процесс v/s административная процедура»
Сравнительно-правовые исследования показывают, что в доктрине и административно-процессуальном законодательстве зарубежных стран также отсутствует единый подход к пониманию административного процесса. Это обусловливает существование различных моделей его правового регулирования.
В одних странах господствует парадигма, основанная на противопоставлении административного процесса, понимаемого как процесс реализации исполнительно-распорядительной (административной) функции, судебному процессу. Исходный постулат этой парадигмы: административный процесс -- процесс, противоположный судебному. При таком подходе в судебном процессе, по общему правилу, не выделяется и не получает формализации административное судопроизводство -- судебный административный процесс. Этот подход присущ в первую очередь государствам, доктрина и законодательство которых опираются на модель единой судебной юрисдикции. К этой модели относятся не только страны англо-саксонской правовой семьи, но и ряд государств, заимствовавших ее отдельные правовые институты, например, Бразилия [Bacellar Filho R., 1998: 65]; [Perlingeiro R., 2015: 89-136]. Так, в правовой доктрине данной страны доминирует понимание административного процесса как последовательности действий, совершаемых публичной администрацией и имеющих целью реализацию предписаний закона посредством издания правовых актов управления1. Административный процесс в сфере деятельности федеральной публичной администрации регулируется Законом № 9.784/99 (Закон об общем административном процессе) Processo administrative: aspectos gerais. Available at: https://enciclopediajuridica.pucsp.br>.. Л45..^шт^гаЙУО...(дата обращения: 25.07. 2021). Lei do Processo Administrativo Federal -- Portal da Camara. Available at: https://www2.camara.leg.br > lei (дата обращения: 25.07. 2021).. Предписания Закона распространяются также на деятельность «органов федеральной законодательной и судебной власти, в случае исполнения ими административной функции» (ст. 1).
В рамках этой парадигмы основаниями для идентификации административного процесса выступают критерии субъекта (публичная администрация) и вида реализуемой функции (осуществление административной деятельности). В этом случае процесс с участием публичной администрации или иного органа публичной власти, связанный с реализацией административной функции, является административным. В то же время, если суд реализует функцию судебного контроля по административным делам (которые могут быть в законе формально не выделены), процесс называется судебным и противопоставляется административному.
В то же время в доктрине тех зарубежных стран, где правовая система строится с учетом выделения специализированной административно-спорной юрисдикции (административного судопроизводства), доминирует по общему правилу понимание административного процесса как судебного административного процесса. Такого рода понимание находит законодательное выражение. Так, в Италии законодатель называет административно-процессуальным Кодекс, регулирующий состязательное производство в административных трибуналах Codice del processo amministrativo approvato con il Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 aggiornato, con le modifiche apportate, da ultimo, dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120.. Под административным понимается процесс, осуществляемый в органах административной юстиции, а для обозначения формы деятельности публичной администрации по реализации исполнительной власти используется концепт административной процедуры.
В Италии, как и в других странах романо-германской правовой семьи, разграничению категорий «административный процесс» и «административная процедура» придается принципиальное значение. Это разграничение между процессом и процедурой лежит в основе парадигмы, которая сформировалась на консенсуальной основе и в доктрине получила обозначение «традиционной» [Gonzalez Navarro F., 1997: 491]. В рамках этой парадигмы административный процесс идентифицируется с административно-юрисдикционной деятельностью, с отправлением судебной функции по административным делам, а процедура -- с административной деятельностью. Считается, что административная процедура -- это производство, характерное для деятельности публичной администрации, реализующей полномочия по принятию административных актов. Напротив, административный процесс трактуется как совокупность действий и формальностей, которые реализуются органами публичной власти, наделенными юрисдикционными полномочиями по разрешению административных споров. Соответственно административно-процессуальным правом называется право, регулирующее «судебные процессы против администрации, и оно не охватывает административные процедуры, в которых осуществляется административная функция» [Gordillo A., 2014: 393]. При этом комплекс норм, регулирующих административные процедуры, обозначается как административно-процедурное право.