Дипломная работа: Реформирование системы российского государственного и муниципального управления

Чаще оценка привязыва-

нии, как правило, длится не-

ется к бюджетному цик-

сколько лет, тогда как финанси-

лу, годовому (хотя созда-

рование этого учебного учрежде-

ние продукта, оказание

ния планируется и осуществляет-

услуги может иметь и

ся ежегодно. Больные с хрониче-

другой временной пери-

скими диагнозами болезни полу-

од)

чают медицинские услуги на про-

тяжении многих лет.

Именно сложности в измерении, связанные с теми особенности измеряемой области, которые перечислены выше, заставляет разработ-чиков и практиков применять массу различных показателей, которые в той или иной мере отражают как сам процесс, так и многие разновид-ности получаемых результатов.

Множественность показателей, их типов, особенностей приме-нения и пр. не снимают с повестки дня заключительный в некотором смысле вопрос итоговой оценки деятельности органов власти. В конце концов, надо дать заключительную оценку «хорошо» или «плохо» по какой-либо принятой шкале. А множественность применяемых инди-каторов и специфика их применения как раз и затрудняет выработку такой оценки.

Подход, разработанный Институтом всемирного банка, заклю-чается в использовании интегрального показателя государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS) [86]. Данный показатель оценивает эффективность управления и со-стоит из 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабиль-ность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Пока-затель GRICS получил широкое распространение, поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления. Показатель измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в 2 года.

В Российской практике подобная проблема весьма актуальна [см. табл. 1.4]. При таком количестве индикаторов, характеризующих при этом совершенно разнообразные отрасли, хотелось бы иметь ито-говый интегральный показатель.

Таким образом, все выше сказанное позволяет говорить о нали-чии определенных особенностей применения измерителей к сфере го-сударственного управления. Результаты в данной сфере не всегда под-даются количественной оценке, а если и поддаются, то эта оценка не может быть единой и должна рассматриваться в совокупности с целым рядом других оценок. Кроме того, измерение и формализация резуль-татов в государственном управлении - это всегда упрощение, которое ведет к искажению реальных результатов. При всем при этом необхо-димость показателей эффективности в данной сфере не вызывает со-мнений. Речь очевидно, должна идти скорее об области эффективного применения этих показателей и их содержательном смысле.

2.2 Проблемы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов

Итоговой оценкой применения программно-целевого метода в региональном управлении является оценка эффективности деятельно-сти исполнительных органов государственной власти (ИОГВ). Именно эта оценка в конечном итоге является результатом измерения дости-гаемых (либо недостигаемых) результатов. Понятно, что вся неопреде-ленность и сложность проблем измерения результата в области госу-дарственного управления будет концентрированно отражаться именно в этой оценке.

Ориентация государственного управления на результат и стрем-ление измерить эти результаты в последние годы привели к появлению ряда нормативно-правовых актов, устанавливающих показатели эф-фективности деятельности ИОГВ (см. табл. 1.4). Само по себе такое количество применяемых показателей (измеряемое сотнями) уже сви-детельствует о сложности измеряемого объекта. Понятно, что слож-ность объекта измерения порождает сложности и в процессе измере-ния, некоторые из которых приводятся ниже.

1. Проблема большого количества показателей оценки и оценки регионов различными ведомствами. В отраслевых министерст-вах и ведомствах практически в каждом тоже есть показатели, по ко-торым те или иные ведомства оценивают субъекты РФ. Министерство регионального развития РФ применяет 329 показателей эффективно-сти управления регионом. У Минфина есть оценки налогового потен-циала, оценки качества управления бюджетом и качества управления региональным финансами. Множественность показателей отраслевой направленности затрудняет получение итоговой интегральной оценки.

2. Проблема неполного охвата используемыми показате-лями всей организационной структуры управления. Не все и не всегда отдельные структурные подразделения региональных правительств могут быть оценены набором показателей, предложенным, например, Указом Президента РФ № 825 либо Постановлением Правительства РФ № 322. Например, из предложенного набора показателей не удает-ся найти индикаторы для оценки деятельности таких подразделений как комитет по делам молодежи, комитет по делам печати и информа-ции, главное управление лесного хозяйства и др.

Кроме того имеются показатели, которые не могут быть прямо отнесены к деятельности какого-то одного конкретного подразделения (министерства, комитета и пр.) органа власти. Эти показатели скорее отражают развитие региона в целом. К подобным индикаторам относятся величина валового регионального продукта, уровень безработи-цы и некоторые другие. Отсутствие возможности прямого отнесения показателей к конкретной региональной структуре заставляет регионы по-разному решать этот вопрос. Так, например, такой показатель как уровень безработицы в большинстве регионов отнесен к компетенции управления по труду (Красноярский край, Мурманская обл., Липецкая обл.). Однако в Белгородской обл. данный показатель отражает эффек-тивность деятельности департамента экономического развития. Пока-затель «Удовлетворенность населения медицинской помощью» в большинстве регионов показатель отнесен к компетенции управления здравоохранения (Новгородская обл. Кировская обл.). Но в некоторых регионах он отражает эффективность работы управления регионально-го развития (Пермский край).

Вместе с тем различные подразделения оцениваются различным количеством показателей, что как минимум может указывать на не-равнозначность подразделений и неравнозначность применяемых ин-дикаторов. В таблице 2.2 приведены данные, отражающие количест-венное использование оценочных индикаторов различных структур-ных подразделений Правительства Рязанской области.

3. Проблема взаимосвязи и взаимозависимости системы оценочных показателей (целевых индикаторов) с функциональной структурой управления. Используемые показатели должны отражать все функции всех структур региональных правительств. Только в этом случае возможна ситуация не только оценки всех исполняемых функ-ций, но и их контроль. Однако, если, например, использовать все тот же набор оценочных показателей [см. 12, 13, 17, 21], то для оценки деятельности министерства строительного комплекса могут быть ис-пользованы 4 показателя:

Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта РФ, кв.м.

Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта РФ, введенная за год, кв.м.

Отношение цены 1 кв.м общей площади на рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте РФ, %.

Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на вторичном рынке жилья к среднедушевым доходам на-селения в субъекте Российской Федерации, %.

При этом среди функций данного министерства, которые не по-падут в разряд оцениваемых, могут оказаться:

o Обеспечение эффективного использования государственных инвестиций на всех этапах инвестиционного процесса.

o Развития приоритетных направлений технического развития в строительстве и производстве строительных материалов.

o Обеспечение реализации форм и методов государственного регулирования, адекватных новым экономическим условиям; фор-мирование и развитие рыночных отношений; организация социаль-ного партнерства в области строительства.

Таблица 2.2 Количество показателей для оценки деятельности органов исполнительной власти Рязанской области

4. Проблема построения иерархии показателей. Сама по себе неравнозначность используемых показателей означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых и менее значимых. Некоторые показатели невозможно отнести к ха-рактеристике компетенции какого-то одного органа. Например, уро-вень безработицы напрямую невозможно привязать к компетенции конкретной структуры. В ряде регионов показатель отнесен к компе-тенции управления по труду [см., напр., 29, 45]. Однако в ряде случаев [см., напр., 71] за показатель отвечает департамент экономического развития. Это означает, что данный показатель является показателем более высокого уровня, включающий в себя несколько более узких показателей, характеризующих деятельность разных структур. То же самое может относиться к такому показателю, как «валовый регио-нальный продукт». Ясно, что это показатель «интегрального» типа, характеризующий деятельность региона в целом.

5. Проблема определения количественных (пороговых) значений применяемых показателей с целью установления качествен-ных итоговых выводов: хорошо, удовлетворительно, неудовлетвори-тельно. Понятно, что и выбор показателей и их количественное значе-ние должны каким-то образом давать характеристику происходящим процессам: насколько они хороши или соответственно - плохи. Одна-ко, как показывает анализ существующей практики, уже на этапе вы-бора показателей в данном контексте могут возникнуть неопределен-ности.

Например, это может относиться к показателям из Постановле-ния Правительства РФ № 322, характеризующих долю многоквартир-ных домов в целом по субъекту РФ, в которых собственники помеще-ний выбрали и реализуют различные формы управления в многоквар-тирном доме. На данный момент установить, какие формы лучше, а какие хуже невозможно, поэтому итоговая оценка этих показателей затруднена.

Следует, однако, отметить, что подобные примеры хотя и име-ют место, тем не менее, встречаются все-таки в единичных случаях, а соответственно не столь широко распространены. Гораздо чаще встре-чается вопрос, каким образом полученные количественные оценки целевых индикаторов разнести по категориям «хорошо», «удовлетво-рительно» и «неудовлетворительно». Понятно, что таких категорий может быть и больше. Однако методически это не меняет постановки вопроса. Проведенный анализ позволяет сформулировать некоторые положения, на основе которых подобная оценка возможна.

Во-первых, поскольку речь идет об оценке деятельности испол-нительных органов власти по поводу развития региона, то в основе такой оценки должен находиться сравнительный подход. И сравнению подлежат получаемые значения оцениваемых показателей относитель-но самих себя, но за предыдущий период времени. Понятно, что в дан-ном случае изменяющийся в своем значении показатель отражает улучшающееся (либо ухудшающееся) состояние дел либо протекаю-щих процессов. Но, кроме того, сравнительному анализу подвергается не только сам оцениваемый объект (регион), но и оцениваемый объект в сопоставлении с себе подобными (другими регионами). Представля-ется очевидным, какую оценку дать измеряемому показателю в случае, если он улучшился по сравнению с прошлым годом. Однако как быть, если тот же самый показатель далек от аналогичных показателей со-седних регионов?