Ежегодно формируется годовой план деятельности, в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их дости-жения. По завершении бюджетного года руководители должны со-ставлять годовые отчеты о своей деятельности в том же формате, что и планы своей деятельности. Оба документа служат приложением к со-ответствующим законам о бюджете и его исполнении.
В Великобритании [141, 148] реформа государственного управ-ления началась в 1988 году. В процессе преобразований были разрабо-таны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государ-ственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях. Помимо обязательств в хартиях устанавлива-лись штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении стандартов.
Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, ко-торые ориентированы на достижение определенных конечных резуль-татов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с те-кущими целями в течение финансового года. Цели работы на год до-полняются перечнем ожидаемых результатов. План работы на год со-держит также информацию о том, сколько средств будет израсходова-но для достижения каждой конкретной цели.
Интересна действующая в Великобритании система увязки при-оритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализа-ции стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансо-вого года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ори-ентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долго-срочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансо-вый год максимально детализирован. Два последующих года пред-ставлены укрупнено [141].
В Новой Зеландии с самого начала реформ было проведено раз-граничение между непосредственными результатами и конечными эффектами, поэтому все важнейшие реформы в области бюджетирова-ния и управления общественными финансами с конца 1980-х годов реструктурируются с ориентацией на непосредственные результаты [172]. Правительство устанавливает целевые приоритеты в документе, определяющем общие цели правительства. Цели, упомянутые в дан-ном документе, сформулированы в общих чертах и носят неизмери-мый характер. Документ используется в процессе формирования при-оритетов расходования бюджетных средств, а также для составления стратегических планов департаментов и иных организаций государст-венного сектора. Общие цели правительства на уровне департаментов разбиваются на «ключевые приоритеты», которые становятся частью результативного контракта руководителей агентств. Ключевые при-оритеты, в отличие от общих целей правительства, должны быть изме-римыми, ориентированными на непосредственные результаты, а также устойчивыми во времени [141].
Бюджет построен на основе непосредственных результатов дея-тельности. Министерства обязаны указывать степень влияния непо-средственного результата на конечный социально-экономический эф-фект.
Примером лучшей практики является система контрактов, обес-печивающих связь бюджета автономных организаций с результатами их деятельности. Каждый год параллельно с бюджетом заключается «соглашение об ориентировочных результатах», которое подписывают руководитель организации и ответственный министр. Руководитель автономной организации согласно персональному контракту отвечает за предоставление определенного результата в виде конкретного объе-ма товаров и услуг установленного качества, за финансовое состояние организации. В конце каждого года данное соглашение анализируется с целью принятия решения о предоставлении бонусов в оплате труда или аннулирования контракта. Если деятельность организации не при-водит к нужному результату, то ее руководитель в целом неудовлетво-рительно исполняет контрактные обязательства и может быть снят с поста [172].
В новозеландской практике по крайней мере 10-15 % жалования руководителя автономной организации зависит от результатов выпол-нения соглашения, дополнительно может быть выплачен единовре-менный бонус в размере до 20 % от базовой оплаты. В свою очередь, руководители вырабатывают подобные соглашения со средним звеном менеджмента; таким образом, выстраивается пирамида контрактных отношений, ориентированных на результат, благодаря которой новая менеджерская инициатива доходит до самого низа системы.
Несмотря на все трудности измерения показателей конечного социально-экономического эффекта внутри агентства и их отнесения к результатам его деятельности, в Новой Зеландии делаются попытки включить показатели конечного эффекта деятельности в так называе-мые «ключевые зоны ответственности» и затем включить эти показа-тели в контракты между руководителями организаций и ответствен-ными министрами [142].
В Австралии основное внимание властей сфокусировано на ко-нечных результатах деятельности государства, а также на распределе-нии средств бюджетных программ в соответствии с этими целями по-средством среднесрочного бюджетного планирования [78].
При подготовке проекта бюджета правительство определяет ко-нечные результаты в виде общественно значимого эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая соци-альную сферу, экономику, национальную безопасность. Министерства и ведомства определяют целевые значения показателей, которые они намереваются достичь с целью максимального содействия достиже-нию намеченных результатов. Они также разрабатывают систему по-казателей оценки социальной и экономической эффективности своей деятельности, дальнейшего повышения результативности и ответст-венности за конечные результаты.
Агентства, подотчетные министерствам, являются ответствен-ными за достижение конечных эффектов. Ими разрабатывается пере-чень показателей конечного эффекта и определяются их значения. На их основе готовятся годовые отчеты, отражающие информацию о сте-пени достижения запланированных результатов.
В Канаде начиная с 1994 года формируется Отчет о реализации программ расходования бюджетных средств, целью которого является установление эффективности расходования ресурсов федерального правительства на программы и деятельность, приносящие наибольший социально-экономический эффект и повышающие удовлетворенность граждан государственными услугами. В этом отчете каждое агентство
и министерство обязаны отнести все используемые ресурсы и непо-средственные результаты на тот или иной конечный эффект в рамках «областей деятельности». Практика показывает, что определение стоимости конечных эффектов имеет много ограничений, оказываю-щих влияние на точность измерения [171].
Каждый департамент готовит Доклад о планах и приоритетах, который является главным плановым документом. В нем департамент указывает направления деятельности по достижению результатов. На ряду с этим в докладах о результативности содержится информация о соответствии деятельности департамента стратегическим при-оритетам правительства в целом [142].
В Нидерландах с начала 70-х годов министерства включают в свои бюджетные заявки элементы оценки эффективности расходов. Тем не менее, до начала 90-х годов основное внимание уделялось не-посредственным результатам деятельности, а обязанность осуществ-лять мониторинг результативности распространялась только на мини-стерства. С начала 90-х гг. в систему мониторинга были включены все государственные органы, организации и учреждения, а также фирмы, получающие бюджетные средства через механизмы контрактации и аутсорсинга [139].
Начиная с 1997/1998 бюджетного года делались первые шаги внедрения показателей конечного социально-экономического эффекта и включения показателей результативности в состав документации, используемой в процессе бюджетирования. В 1999 году было принято решение о подготовке бюджета на 2001/2002 год в виде совокупности направлений деятельности, связанных цепочками «расходы - ресурсы
- деятельность - результат» [142].
Опыт США в развитии концепции программно-целевого бюд-жетирования особенно богат [141]. При этом, построенная система прошла достаточно длительную эволюцию, выявив все проблемы вне-дрения программно-целевого управления.
Что касается отечественного опыта программно-целевого управления, то разработка первых государственных отраслевых про-грамм относится к 1918 году [81]. Они ставили своей целью обеспе-чить на программной основе подъем ключевых отраслей промышлен-ного производства и служили предпосылкой осуществления програм-мы индустриализации страны. Впервые целевые программы в нашей стране были реализованы в плане ГОЭЛРО, разработанном в 1920 г. При этом решались не отдельные вопросы, а учитывался весь ком-плекс взаимосвязанных проблем: увеличение добычи топлива, совер-шенствование или создание системы его переработки и транспорта; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструкту-ры городов и т.д. Была создана общая система управления проектом, рассчитанного на использование государственных средств.
В 1950-е годы начинает проявляться тенденция к выделению крупных долговременных программ с четко выраженной целевой ори-ентацией, разрабатываемых в дополнение к пятилетним планам, а по периоду действия выходящих за пределы планируемого пятилетия. В эти годы формируется программа химизации народного хозяйства, направленная на развитие химической промышленности, увеличение использования таких конструкционных материалов, как пластмассы и полимеры, значительный рост используемых в сельском хозяйстве минеральных удобрений, широкое применение синтетических, нетка-ных материалов в легкой промышленности. Программные методы по-лучают распространение в планировании научных исследований и разработок, где основной формой их проявления становится составле-ние и осуществление исследовательских работ. Такие планы были призваны обеспечить целевое распределение и использование ресур-сов, согласование научно-технических работ, проводимых предприятиями различных министерств и ведомств, увязку стадий цикла «нау-ка - техника -- производство». В государственный план научно-технического развития на восьмую пятилетку (1966--1970 гг.) было включено 246 межотраслевых координационных планов, стоимость включенных в них разработок составила около 40% общих расходов на науку [134].
Широкий размах приобретает программно-целевое планирова-ние в 1960-1970 г. Происходит его обособление и выделение в относи-тельно самостоятельную ветвь народнохозяйственного планирования. Разрабатываются и реализуются программа подъема и освоения це-линных и залежных земель, комплексная программа развития Нечер-ноземной зоны РСФСР, программа повышения эффективности сель-скохозяйственного производства на основе комплексной механизации и химизации, развития мелиорации и ирригации земель. К крупней-шим научно-техническим программам этого периода относятся про-грамма освоения космического пространства, программа совершенст-вования управления на основе создания автоматизированных систем управления и последовательного объединения их в общегосударствен-ную автоматизированную систему сбора, хранения и обработки ин-формации, программа механизации и автоматизации ручного и тяже-лого физического труда [134]. Немногим позже принимаются Продо-вольственная программа, Энергетическая программа, программа, про-грамма «Жилище - 2000», Комплексная программа развития произ-водства товаров народного потребления и сферы услуг. К региональ-ному аспекту подобных программ относятся программы освоения зо-ны БАМа, программа развития Западно-Сибирского нефтегазового района и др.
Переход к рыночной экономике в 90-ые годы 20 века изменил методы государственного управления и для координации деятельности исполнительных органов власти страны по реализации комплекса сис-темных мероприятий в ходе проведения административной реформы, формированию ресурсного обеспечения этих мероприятий и рацио-нальному использованию бюджетных средств стал применяться про-граммно-целевой метод планирования. Однако, как было отмечено в предыдущем параграфе, активный период применения программно-целевого метода в государственном управлении начинается только с начала 2000-х годов.
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕРЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
2.1 Особенности измерения результата в области государ-ственного управления
Определяющим аспектом управления, ориентированного на ре-зультат, является формирование системы показателей, по которым производится планирование и оценка деятельности учреждений госу-дарственного сектора, государственных органов управления и их слу-жащих. Формирование и использование системы показателей резуль-тативности призвано создать основу для применения современных методов менеджмента, позволяющих достичь конкретных обществен-но значимых результатов. Тезис о том, что эффективное управление возможно только при измерении, очевидно, не требует доказательств.
Программно-целевое управление по сути представляет собой постановку цели и измерение результата ее реализации. Однако в сфе-ре государственного управления имеются существенные трудности, связанные с выработкой показателей, отражающих результат деятель-ности государственных структур. Вопросам измерения результата и выработке соответствующих показателей посвящено уже достаточное количество работ. Все они в той или иной мере рассматривают различ-ные аспекты государственного и муниципального сектора с целью вы-работки индикаторов для оценки их эффективности. Так, например, работы Кривошея В.А. затрагивают систему оценки качества жизни населения [см., напр. 95-98], Баснака Д.В. - проблемы применения программно-целевого подхода к управлению системой государствен-ной службы [76]. Есть ряд работ, посвященных разработке методов оценки функционирования органов власти в целом [77, 79 и др.].
Под показателем результативности (Performance Measure) в са-мом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели. В научной литературе одинаково часто используются категории «показатель результативно-сти» и «индикатор результативности». По мнению большинства авто-ров не существует различия между этими двумя терминами. Показа-тель результативности - «количественный или качественный показа-тель (индикатор), характеризующий результат деятельности или ус-пешность движения к достижению цели (задачи) организации. Это показатель, позволяющий определить, действительно ли организация (орган власти, программа, агентство, государство) достигает постав-ленных целей» [88].