Дипломная работа: Реформирование системы российского государственного и муниципального управления

Подобные тенденции находятся в общем русле изменения принципов государственного (муниципального) управления, которые стали наблюдаться с конца XX века и отражать общемировую тенден-цию. Базовым положением данных изменений является перенесение управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сфе-ры в государственный сектор. С точки зрения менеджмента стали сти-раться границы между коммерческими и некоммерческими организа-циями, так как большинство подходов и приемов успешного менедж-мента коммерческих организаций актуальны и для государственных организаций.

В последнее время во многих странах происходит постепенный переход к модели управления, в которой центральным системообра-зующим элементом становится ориентация на достижение результата с помощью новых форм руководства обществом. На это нацелена кон-цепция «нового государственного управления», так же именуемая в литературе как «новый государственный менеджмент» (New Public Management - NPM).

Новый государственный менеджмент, существуя в разных стра-нах под разными названиями (предпринимательское правительство, менеджеризм, новое государственное управление), предполагает впол-не определенный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых

В отдельных странах в ходе реформирования государственного управ-ления [см., напр., 129].

Феномен NPM возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство» (reinventing government), которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. По оценкам многих специалистов, это движение является одним из наи-более существенных изменений в философии государственного управ-ления, своеобразным «изменением парадигмы» государственного управления, произошедшим за последнее столетие [93].

В поиске более эффективных форм организации деятельности NPM стремится экспериментировать или даже видоизменять формы бюрократических структур. Классические теории государственного управления имеют склонность перемещаться от непосредственно про-блемы к институту в попытке ее решения преимущественно админист-ративными методами. Новый государственный менеджмент, представ-ляя собой совокупность разнообразных практик государственного управления, также рассматривает и альтернативные институциональные подходы для возможного решения проблемы. Основные отличия нового государственного менеджмента от традиционных теорий госу-дарственного управления представлены в таблице 1.3. [93]

Таблица 1.3 Сравнительная характеристика нового государственного менеджмента и традиционных теорий государственного управления

Смена принципов государственного управления и ориентация на результаты предполагает расширение свободы соответствующих учреждений (агентств) в расходовании бюджетных средств, с одно-временным усилением направленности их деятельности на достижение установленных конечных результатов и переходом от прямых предпи-саний таким агентствам со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения. Мировой опыт свидетель-ствует, что именно программно-целевой метод применяется в странах Европейского Союза, США, Японии для решения стратегических за-дач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для дости-жения конкретных целей. В США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Фран-

ции - до 80 % [134, стр.6].

Сам программно-целевой метод управления не является чем-то новым. Его разработка и применение имеет определенную историю и опыт [см., напр., 140, 141]. В широком смысле он представляет собой развитие и углубление комплексного подхода к решению проблем управления. Более чем полувековой мировой опыт по внедрению и совершенствованию программно-целевого бюджетирования позволяет выделить следующие достоинства этого подхода.

Во-первых, финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям.

Во-вторых, программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов.

В-третьих, программно-целевой бюджет учитывает отдаленные последствия принимаемых решений, позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор опти-мальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития.

В-четвертых, задач, руководители программ вправе самостоя-тельно принимать решения по выбору оптимального способа их реше-ния в рамках отведенных для этого средств. При этом их ответствен-ность за конечный результат усиливается и принимает конкретный характер.

В-пятых, проект бюджета целевой программы представляется в такой форме, которая позволяет четко проследить планы и приоритеты на планируемый период, выраженные как в финансовых показателях, так и в показателях социальной эффективности.

Базовым понятием программно-целевого метода является поня-тие «программы». Целевая программа обладает свойствами самоорга-низации и саморазвития. Она дает возможность получить эффектив-ный результат более высокий, чем при применении «затратного» ме-тода планирования, так как программно-целевой метод предусматри-вает увязку планирования с ресурсами, а также проведение действен-ного мониторинга по созданию программы и по ее реализации. При программном управлении за счет получения новых знаний создается дополнительный «программный продукт» для совершенствования и развития структуры программы, более полного достижения постав-ленных целей.

Таким образом, программы представляют собой комплекс ме-роприятий, необходимых для достижения запланированных целей и задач. В каждую программу, как правило, включается описание:

1. целей и задач программы,

2. услуг, предоставляемых в рамках программы, и группы по-требителей этих услуг,

3. мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей и задач,

4. индикаторов выполнения программы,

5. ресурсов, необходимых для выполнения программы,

6. рисков, связанных с выполнением программы [92]. Рассматривая современные механизмы практического воплощения программно-целевого подхода в государственном управлении со-временной России, можно выделить три составляющие.

1. Долгосрочные целевые программы (ДЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП). ДЦП и ВЦП являются не только меха-низмами целевого планирования как отдельных направлений, так и ведомств, но и механизмами бюджетного планирования, бюджетного распределения средств под сформулированные цели. Процесс разра-ботки и реализации целевых программ проходит различные стадии в разных регионах. В Липецкой области в 2011 г. реализовывались 39 долгосрочных областных целевых программ, 16 ведомственных про-грамм; в Брянской области в тот же период исполнялись 31 долгосроч-ная программа и 18 ведомственных), где-то основной приоритет отда-ется ведомственным (в Тамбовской области в 2011 г. реализовывались 6 долгосрочных и 14 ведомственных программ; в Воронежской облас-ти - 20 долгосрочных и 36 ведомственных программ). Часть регионов активно разрабатывают и реализуют оба вида программ. К примеру, в Калужской области в 2011 г. реализовывались 42 долгосрочных и 48 ведомственных целевых программ.1

В отчете Минрегионразвития РФ [164] в 2010 г. доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ колеблется от 70 - 90 % (74,1 % - Владимирская область, 83,1 % - Пензенская область, 77,2 % - Тверская область, 94 % - Тю-менская область) практически до 0 (0 % - Карачаево-Черкеркесская республика).

2. Стратегии и программы социально-экономического развития территорий. Вполне закономерно, что программно-целевой подход предопределяет формирование не только оперативных и теку-щих целей, но и целей стратегических, комплексных, долгосрочных. И в качестве тенденции государственного планирования современной России можно отметить удлинение горизонта планирования. Среди регионов ЦФО, например, разрабатываются стратегии развития на различные сроки. В частности, разработаны и утверждены стратегии развития в Белгородской, Брянской (горизонт планирования до 2025

1. Информация представлена по данным с сайтов региональных прави-тельств

г.), Калужской (до 2030 г.), Тамбовской (до 2020 г.), Тульской облас-тях (до 2028 г.).

3. Оценка эффективности (качества) управления. Качествен-ная реализация вышеназванных механизмов невозможна без создания и использования действенной системы государственного контроля и аудита по проверке целевого назначения и эффективности бюджетных расходов, а также самой деятельности органов исполнительной власти. Важна не только проверка результатов бюджетного планирования, но и оценка качества управления территориями. Одновременно с форми-рованием и реализацией целевых программ в России делаются попыт-ки оценить эффективность деятельности органов исполнительной вла-сти [см., напр., 12, 17].

В таблице 1.4 приведен перечень нормативно-правовых актов (НПА), регламентирующих формирование показателей оценки эффек-тивности деятельности органов исполнительной власти территории.

Таблица 1.4 Перечень НПА, регламентирующих формирование показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти

1.2 Зарубежный и отечественный опыт применения программно-целевого метода в государственном управлении

Программно-целевой метод планирования и управления используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира и уже зарекомендовал себя как эффективный инструмент реализации государственной экономической и социальной политики. В число стран, реализующих этот подход, входят Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США, Турция, Таи-ланд, Венгрия, Болгария и др. [см., напр., 82, 84, 85, 134]

Первыми странами, сделавшими акцент на результативное управление стали США (в середине 50-х годов прошлого века), Шве-ция (с начала 19б0-х годов) и Великобритания (с начала I980-х годов). В 1990-2000 годах практически все развитые страны в той или иной степени создали и внедрили в практику работы исполнительной власти отдельные элементы управления по результатам [74].

Франция начала переход к системе программно-целевого управ-ления в 2001 г. [148]. С принятием конституционного закона о госу-дарственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах. Бюджетные расходы приобрели вид трехуровневой структуры. На первом уровне представлены 34 миссии, отражающие основные на-правления государственной политики на средне- и долгосрочную пер-спективу. Парламент одобряет бюджет на уровне миссий.

Второй уровень представляет собой около 140 программ, каж-дая из которых охватывает комплекс мероприятий по реализации оп-ределенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увя-занных с определенными показателями.

Третий уровень - 500 подпрограмм и видов деятельности, уточ-няющих программные цели и использование бюджетных ресурсов. Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств, то есть их реализация потребует создания межведомст-венных программ. Ответственность за отдельную программу возлага-ется не более чем на одно министерство, даже если это межведомст-венная программа. В пределах соответствующих министерских про-грамм расходов ответственное лицо получает свободу перераспреде-лять средства, переносить ассигнования на следующий бюджетный год. В обмен на повышение гибкости руководитель программ должен следовать ее целям и отчитываться за управление расходами на про-грамму. Для этого используются критерии [148]:

социальная и экономическая результативность; качество услуг; эффективность.