Рис. 3.2. Иерархия целевых программ
Для обозначения совокупности целевых программ различных видов, реализуемых территорией в [161] вводится понятие «портфеля целевых программ». Нормативно-правовое и методическое обеспече-ние управления этой совокупностью должно выражаться в принятии нормативных актов об укрупнении и переводе целевых программ из одного статуса в другой.
В некоторых регионах реализуются механизмы перевода ведом-ственных программ в долгосрочные и наоборот, а также порядок их укрупнения [см., напр., 53, 156 и др.]. Критерии изменения статуса целевых программ приведены в табл. 3.3.
3.2 Инструментарий формирования целевых программ
Проведенный анализ опыта применения целевых программ, нормативных документов и научных разработок в данной области по-зволяет не только выявить ряд проблем, но и сформулировать некото-рые практические рекомендации по вопросу подготовки и формирова-ния целевых программ:
1. Цели программ не должны формулироваться в общем (некон-кретном) виде. Они должны быть достижимы в рамках планируемого периода. Формулировки должны быть такими, чтобы было возможным применение количественных параметров измерения степени их дости-жения.
Например: не конкретными могут выглядеть следующие фор-мулировки целей программ: «найти лекарство от рака», «ликвидиро-вать преступность», «содействие повышению эффективности …» и пр.
В [41] одной из задач областной целевой программы «Экология и природные ресурсы … » является «Обеспечение эффективного кон-троля за состоянием окружающей среды». Решение сформулированной задачи оценивается единственным показателем «Площадь территории охваченной системой контроля за состоянием атмосферного воздуха».
В той же программе решение задачи «Рациональное использование и охрана минерально-сырьевых ресурсов области» оценивается количе-ством населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой в результате проведения поисково-эксплуатационных работ и степенью выполне-ния работ и готовности объектов водоохранного назначения. Из про-граммы следует, что «контроль за состоянием окружающей среды» оценивается квадратными метрами, а «использование и охрана ресур-сов» - количеством населенных пунктов. В [47] цель ДЦП «Профес-сиональная переподготовка и повышение квалификации кадров орга-нов местного самоуправления на 2010 -2012 годы» формулируется как «Содействие повышению эффективности и качества муниципального управления при помощи системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления».
В ДЦП сформулировано три задачи:
- совершенствование системы дополнительного профессио-нального образования кадров органов местного самоуправления, ори-ентированной на решение практических задач местного самоуправле-ния;
- профессиональная переподготовка, повышение квалификации, а также обучение по краткосрочным программам кадров органов мест-ного самоуправления;
- внедрение в практику передовых образовательных технологий с целью повышения эффективности обучения и снижения затрат на дополнительное профессиональное образование.
При этом в качестве целевых индикаторов ДЦП и ожидаемых конечных результатов применяется одна единица измерения - количе-ство прошедших обучение (человек). Получается ситуация, когда за-дачи 1 и 3 индикаторов (ед. измерения) не имеют. Из сформулирован-ной цели, определенных целевых индикаторов и ожидаемых конечных результатов получается, что само «Содействие …» имеет единицу из-мерения - человек.
Аналогичные примеры имеются и в других программах [см., напр., 38, 68 и др.].
Целевые индикаторы и ожидаемые конечные результаты про-грамм должны иметь единые измерители (единицы измерения) и быть сопоставимы с формулировкой цели программы. Если цель формули-руется как «Содействие повышению эффективности и качества муни-ципального управления при помощи системы профессиональной пере-подготовки и повышения квалификации кадров органов местного са-моуправления», то однозначного измерителя не находится. Измерить «содействие» затруднительно. Подобные ситуации возникают и при использовании формулировок «Совершенствование …», «Развитие …» и т.д. Если же «Цель» формулируется как «… подготовка кадров ...», то измеритель очевиден.
2. В целевой программе следует четко разграничивать понятия «цель», «задача», «мероприятие». При построении иерархии целей задачи должны конкретизировать цели, а мероприятия отражать инст-рументы и методы решения задач и достижения целей. Другими сло-вами цель выражает желаемую перспективу, при этом задачи отвечают на вопрос: что конкретно надо сделать, чтобы достичь цели, а меро-приятия - на вопрос: как это сделать и какими средствами решить за-дачу (рис. 3.3).
Несмотря на кажущуюся простоту, указанная схема при разра-ботке целевых программ часто нарушается. Принцип декомпозиции цели довольно часто не соблюдается, отсутствуют различия в форму-лировке целей и задач, задач и мероприятий. В качестве иллюстрации в таблице 3.4 приводятся ряд примеров [см., напр., 38, 39, 44, 68, 72 и
При формулировке цели следует отделять цель от механизмов ее достижения. Формулировки задач и мероприятий, входящих в целе-вую программу, составляют механизм достижения цели программы.
Например, в [47] цель формулируется как «Содействие повышению эффективности и качества муниципального управления при помощи системы профессиональной переподготовки и повышения квалифика-ции кадров органов местного самоуправления …». Используемый обо-рот «при помощи» означает, что речь идет о механизмах достижения цели. Кроме оборота «при помощи» в подобных случаях могут исполь-зоваться обороты «с применением», «с использованием», «методами», «на основе» и пр. Поэтому применяемая в ДЦП формулировка цели может быть представлена следующим образом (рис. 3.4).
Рис. 3.4. Формирование цели и механизма ее достижения в целевой программе
3. Цель программы целесообразно разделить на несколько за-дач, а каждую задачу - на несколько мероприятий. Построение подоб-ной иерархии отображает (структурирует) более детальное (на каждом уровне иерархии) описание Программы. Ситуация, когда цель дости-гается решением одной задачи, или 1 задача состоит из 1 мероприятия, означает, что Программа недостаточно структурирована. Либо: по-ставленная цель (сформулированная задача) не достаточно самостоя-тельна (масштабна), чтобы быть оформленной в виде отдельной еди-ницы, и поэтому должна войти в цель (задачу) более высокого уровня. При этом задачи или мероприятия (иерархия одного уровня) не долж-ны формулироваться таким образом, когда одна задача (или мероприя-тие) может являться частью другой задачи (или мероприятия).
В [47] ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров местного самоуправления на 2010 - 2012 годы» задача «Совершенствование системы дополнительного профессио-нального образования кадров органов местного самоуправления, ори-ентированной на решение практических задач местного самоуправле-ния» и задача «Внедрение в практику передовых образовательных тех-нологий с целью повышения эффективности обучения и снижения затрат на дополнительное профессиональное образования» состоят из одного мероприятия - «Учебно-методическое, информационно-аналитическое обеспечение ДПО кадров органов местного самоуправ-ления». Очевидно, это только подтверждает то, что выделенные задачи не соответствуют сформулированной цели ДЦП.
Иерархическая структура принятой ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров органов местного самоуправления на 2010 - 2012 годы» выглядит следующим образом
Содействие повышению эффективности и качества муниципаль-ного управления при помощи системы профессиональной пере-подготовки и ПК в кадров органов МСУ Рязанской области, укре-пление управленческого потенциала Рязанской области.
Рис.3.5. Структура принятой ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров местного самоуправления на 2010 - 2012 годы»
Анализ целевой программы позволяет говорить о ее слабой структурированности: решение двух задач из трех осуществляется по-средством только одного мероприятия. Очевидно, приведенная струк-тура требует доработки и выстраивания логической связи в иерархии «цель - задача - мероприятие». Полученный после доработки вариант структуры программы будет иметь вид, представленный на рис. 3.6.
Рис.3.6. Предполагаемая структура ДЦП «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации кадров местного самоуправления на 2010 - 2012 годы»
4. Следует исключить подмену понятий целевой программы и бюджетных дотаций. В некоторых случаях средства целевой програм-мы воспринимаются как дополнительный источник финансирования учреждений отрасли. Например, в [72] ВЦП «Повышение качества и доступности получения начального и среднего профессионального образования … » предполагает проведение двух мероприятий:
Организация предоставления начального профессионального образования в образовательных учреждениях.
Организация предоставления среднего профессионального обра-зования в образовательных учреждениях.
Конкретизация указанных мероприятий сводит их к финансиро-ванию расходов учреждений образования, что больше напоминает ис-пользование сметного финансирования, а не программно-целевого планирования и управления. Сама формулировка мероприятий «Орга-низация предоставления …» такова, что трудно найти измеримую еди-ницу предполагаемого результата. Как следствие этого - мероприятия отражают процесс, а не конечную цель.
5. Показатели результативности разделяются на показатели не-посредственных результатов и показатели конечных результатов. Тре-бования к описанию показателей в такой форме в данный момент про-писаны только для ВЦП Постановлением Правительства РФ № 239 [6].
В соответствии с этим постановлением в рамках ведомственной целе-вой программы необходимо описание ожидаемых результатов реали-зации программы (показатели конечных результатов) и целевых инди-каторов - измеряемых количественных показателей решения постав-ленных задач и хода реализации программы по годам (показатели не-посредственных результатов). Следовательно, отражением степени реализации цели станут показатели конечных результатов, а решение поставленных задач и осуществление запланированных мероприятий отслеживается с помощью показателей непосредственных результатов.
6. При формировании целевой программы необходимо преду-смотреть варианты (сценарии) реализации программы в случае изме-нения условий ее финансирования. При сокращении расходов по ВЦП отсутствует ясность, какие именно мероприятия являются ключевыми, а какие второстепенными. Изменение финансирования отдельных ме-роприятий программы повышает риск нарушения причинно-следственных связей между ними, что резко снижает ее программно-целевой потенциал. Скорее исключением, чем правилом является кор-ректировка целей и задач программы, перечня программных меро-приятий при сокращении финансирования по сравнению с планом [167].
Обобщение сформулированных рекомендаций позволяет представить общий механизм (инструментарий) формирования целе-вой программы в виде схемы (рис. 3.7).
Таким образом, сформулированный инструментарий позволит оптимизировать процесс формирования целевых программ и учесть все имеющиеся требования на всех этапах разработки документа.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современные механизмы реализации программно-целевого под-хода в государственном управлении характеризуются тремя состав-ляющими: долгосрочные целевые программы и ведомственные целе-вые программы, стратегии и программы социально-экономического развития территорий, механизмы оценки эффективности (качества) деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время они имеют скорее попытки своего применения, чем устоявшийся и прора-ботанный инструментарий.
Анализ целевых программ, реализуемых на территории регио-нов, позволил выделить различные их виды, построить их иерархию, а также обосновать границы эффективного применения различных ви-дов целевых программ (ведомственных и долгосрочных). Критериями применения программ того или иного вида являются: пороговое зна-чение объема финансирования из бюджета, срок реализации програм-мы, количество государственных заказчиков и исполнителей програм-мы, необходимость межотраслевого (межведомственного) взаимодей-ствия, типичность и повторяемость мероприятий программы, предмет и цели программы.
Формирование адекватного и эффективного инструментария разработки и реализации целевых программ невозможно без учета особенностей и ограничений измерения результата в сфере государст-венного и муниципального управления. Основными из них являются: зависимость результатов работы органов власти от действий многих участников процесса реализации государственных функций и услуг, наличие временного лага между реализацией принятых управленче-ских решений и их результатов, подверженность результата влиянию внешних независимых факторов и т.д.. Все это приводит к отсутствию единственного правильного показателя оценки эффективности дея-тельности органов власти, противоречию непосредственных результа-тов и конечных. Возникающая в итоге множественность показателей затрудняет формирование итоговой оценки.