Как полагает А. Золоев, «социальное значение и востребованность обеспечения законности в этой сфере общественных отношений, подчеркивая правозащитную роль прокуратуры, отражают полное совпадение интересов каждого гражданина по защите его конституционных прав с интересами государства и общества в целом».
Исходя из проведенного выше анализа объекта прокурорского надзора, объектами прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь являются:
1) Федеральные органы исполнительной власти (Министерство здравоохранения Российской Федерации и др.);
2) Федеральные службы (Росздравнадзор, Роспотребнадзор и др.);
3) Федеральные агентства (Федеральное медико - биологическое агентство);
4) Представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации (например, Министерство здравоохранения Свердловской области);
5) Органы местного самоуправления (например, Управление здравоохранения Администрации г. Екатеринбурга);
6) Государственные, муниципальные и частные лечебно - профилактические учреждения системы здравоохранения;
7) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и его территориальные фонды;
8) Страховые медицинские организации.
Все выше нами сказанное дает нам возможность выявить особенности предмета прокурорского надзора в сфере осуществления прав на медицинскую помощь.
Особенностью объекта считается:
- влияние на такие личные неимущественные блага как: а) жизнь, б) здоровье, в) телесная неприкосновенность;
- огромное разнообразие форм и видов медицинской деятельности.
Субъектами надзора, в данном случае, будет выступать совокупность поднадзорных органам прокуратуры должностных и приравненных к ним лиц, а также иных, чья деятельность входит в предмет данной сферы прокурорского надзора.
На стороне субъектов надзора также могут выступать врачи, например, в случае, когда требуется заключение лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором (ст. 21 Закона о прокуратуре РФ).
Закономерно, что постоянная реструктуризация и совершенствование нормативной базы деятельности органов и учреждений, а также оптимизация штатной численности на местах, приводят к определенному изменению поднадзорных прокуратуре объектов и субъектов. Однако федеральный уровень и уровень субъектов РФ в целом остается неизменным.
При определении круга поднадзорных объектов, спорным остается вопрос о включении в него общественных объединений и организаций. Примером общественной организации в данной сфере, может служит, например, Комитет против пыток - российская некоммерческая организация, основанная в 2000 году и работающая в сфере защиты прав человека. Комитет оказывает профессиональную юридическую и медицинскую помощь жертвам пыток.
По мнению Ю.Е. Винокурова, при отнесении к объектам надзора данных организаций и объединений вполне справедливо исходить из обязанности последних исполнять действующие на территории РФ законы в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Действительно, стоит согласиться с данным доводом. В соответствии со ст. 26 Закона о прокуратуре, в круг поднадзорных объектов входят некоммерческие организации. В ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ указано, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах общественных организаций, религиозных организаций и др.
Таким образом, данные организации вполне обоснованно входят в перечень поднадзорных прокуратуре объектов.
В любом случае, трудно представить нарушение прав граждан на медицинскую помощь, совершенное непосредственно религиозными или иными общественными организациями. Однако нормативная регламентация сферы охраны здоровья граждан носит комплексный и многоаспектный характер, следовательно, указанные организации могут различными методами повлиять на реализацию прав граждан на медицинскую помощь.
Таким образом, исходя из положений, указанных в статьях 1, 21, 26 Закона о прокуратуре, актов Генерального прокурора Российской Федерации и обозначенной выше специфики общественных отношений в сфере оказания гражданам медицинской помощи, можно определить предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь, как совокупность общественных отношений, основанных на взаимных требованиях граждан и государства, которые непосредственно связаны с исполнением законодательства о здравоохранении и правовым регулированием механизма предоставления медицинской помощи и реализацией прав на нее.
Таким образом, объект прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь представляет собой установленный законодательством круг органов (их должностных лиц), учреждений и иных структур, деятельность которых в данной сфере поднадзорна прокуратуре.
Пределы прокурорского надзора устанавливают рамки его реализации и обеспечивают единство надзорной деятельности.
В соответствии с Законом о прокуратуре, прокурор обязан, реализовывать надзор только за надлежащим соблюдением положений Конституции РФ и осуществлением законов Российской Федерации. Таким образом, надзор за исполнением иных нормативных правовых актов объектами надзора, не входит в его компетенцию, а находится за пределами его полномочий.
Прежде всего, важно отметить, что при реализации прокурорского надзора за исполнением законов, прокуратура не заменяет другие государственные органы, а прокуроры не имеют права вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.
2.3 Цели, задачи, сущность прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь
Сущность прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь - основное в данном направлении, а это значит, что ее уяснение, это важная ценность в процессе познавания. Но к правильному выводу о сущности какого-либо явления можно прийти лишь в случае, когда оно получило достаточное развитие.
Сущность прокурорского надзора определяется исходя из определения целей, задач, а также предмета и объекта. Содержание, вкладываемое в эти понятия, дает основания для последовательной организации работы прокуратуры в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ».
Основные цели и задачи прокурорского надзора нашли свое продолжение в приказах Генерального прокурора Российской Федерации: от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в пункте 7.1 которого всем прокурорам предложено акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь; от 19.01.2007 №11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» (утративший силу в связи с Приказом Генпрокуратуры России от 04.09.2014 №461), рекомендовано «считать надзор за исполнением законодательства в данной области одним из наиболее важных направлений деятельности органов прокуратуры».
В соответствии с содержанием данных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, главными целями прокурорского надзора в сфере здравоохранения считаются: неукоснительное соблюдение норм Конституции Российской Федерации о правах граждан на охрану их здоровья и федеральных законов; четкое исполнение законодательства.
В данной сфере прокурорского надзора решаются вопросы обеспечения строго следования федеральным законам субъектов Федерации, подзаконных актов, издаваемых органами власти и управления федерального уровня, органами власти и управления субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, военного управления и их должностными лицами и так далее.
Исходя из разъяснений толкового словаря русского языка С.И. Ожегова, цель - предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить.
Согласно словарю-справочнику под редакцией А. Малько правовая цель - это идеальный, желаемый результат, ради которого осуществляется юридическая деятельность.
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202 - 1 (далее - Закон о прокуратуре) важными целями прокуратуры Российской Федерации являются:
- обеспечение верховенства закона;
- единство и укрепление законности;
- защита прав и свобод человека и гражданина;
- защита охраняемых законом интересов общества и государства.
В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Законы - это обладающие высшей юридической силой нормативные акты, принятые в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующие наиболее важные общественные отношения.
К ним относятся: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, а также законы, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, в части, не противоречащей ей. В данных условиях органы прокуратуры призваны к обеспечению единого понимания и применения законов на всей территории России путем использования всех средств обеспечения законов.
Обозначив общие цели, необходимо отметить приоритет в их реализации - защита прав и свобод человека и гражданина, что соответствует ст. 2 Конституции РФ. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь является составной частью надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, анализируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что целями прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь являются:
1. соблюдение норм Конституции РФ, содержащих право граждан на медицинскую помощь и здоровье (статья 41);
2. исполнение законодательства (федерального уровня и уровня субъектов Федерации), регулирующего отношения по получению гражданами всех, предусмотренных законодательством, видов медицинской помощи;
3. обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнений законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь;
4. защита прав и свобод человека и гражданина при неправомерном ограничении их прав на медицинскую помощь и здравоохранение;
5. защита охраняемых законом интересов общества и государства в данной сфере.
Практическая реализация обозначенных целей осуществляется в деятельности органов прокуратуры посредством решения конкретных задач. Многие точки зрения научных исследователей содержат в основе именно это понятие. Однако приоритет и круг задач зачастую расходится. Так, по мнению профессора Ю.Е. Винокурова, одна из главнейших задач прокуратуры, как федерального органа - это защита публичных и общественных интересов. Прокуроры обязаны, в первую очередь, предпринимать такие действия и меры, которые способствуют защите прав и свобод граждан, проживающих в стране.
В связи с этим, обоснованным, с практической точки зрения, является мнение профессора В.Г. Бессарабова о том, что «задачи прокуроров <…> не являются раз и навсегда определенными, они изменяются сообразно развитию экономических и социально-политических процессов, происходящих в государстве».
Таким образом, даже при многочисленности классификаций задач прокурорского надзора, главные, фундаментальные из них остаются неизменными, поскольку призваны решать цели, установленные Законом о прокуратуре.
Задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь обязаны отвечать общим задачам, естественно, отражая специфику данной сферы. Таким образом, наиболее важными являются задачи:
Ш получение необходимой информации о правонарушениях в сфере здравоохранения, и сюда входят нарушения прав граждан на медицинскую помощь;
Ш частое и постоянное проведение тщательных надзорных проверок по выявлению и устранению нарушений прав граждан на медицинскую помощь;
Ш систематическое знакомство с правовыми актами, которые издаются и принимаются поднадзорными прокурору органами, своевременное опротестование незаконных правовых актов;