Важно отметить, что функционирующие приказы общественного призрения являлись государственными учреждениями, которые финансировались государством единовременно. Уже в последующем, их деятельность финансировалась посредством собственных денежных средств. Медицинская помощь в больницах, которые были учреждены приказами общественного призрения, осуществлялась на возмездной основе. Однако, со временем, круг лиц, который имел право на бесплатную медицинскую помощь, становился шире.
Как отмечалось, вкупе с приказной медициной в российском государстве действовали врачебные управы, которые являлись главным органом, ведавшим медицинским делом в губерниях в целом, которыми руководила Медицинская коллегия. Посредством создания врачебных управ, государство старалось разрешить вопрос необходимости обеспечения губерний опытными врачами, а также обеспечить массовое проведение профилактики заболеваний.
Прообразом действующей в наше время муниципальной системы здравоохранения, можно считать созданную во второй половине 19 века земскую медицину. Больницы создавались, развивалось профилактическое направление в медицине и общественная медицина за счет собственных средств земств. Наверное, благодаря только такой системе организации медицины, для большей части населения государства, появилась возможность получать различные виды бесплатной квалифицированной медицинской помощи: как амбулаторной, стационарной, хирургической, так и специализированной.
Другим интересным этапом можно выделить формирование с 60-х годов 19 века фабрично-заводской медицины. Так, на фабриках и заводах учреждались больничные учреждения, в которых рабочему классу возможно было получить бесплатную медицинскую помощь. И, конечно, подобного рода больницы полностью содержались лишь за счет средств владельца фабрики или завода.
Страховая медицина получила свое развитие в 80-х годах 19 века. Рабочие, занятые трудовой деятельностью на предприятиях после открытия страховых (или больничных) касс стали членами кассы, и в случае наступления страхового случая, им выплачивалось определенное пособие по болезни. Со временем, больничные кассы возложили на себя обязанности по содержанию больниц (в том числе ранее функционирующие в рамках фабрично-заводской медицины) и профессиональному лечению застрахованных рабочих. Страховые взносы подлежали уплате предпринимателями и рабочими.
К октябрю 1917 года отечественное здравоохранение представляло собой своеобразное сочетание государственной, земской, фабрично-заводской и страховой медицины.
Первая российская Конституция РСФСР, утвержденная 10 июля 1918 года на V Всероссийском съезде Советов, не содержит отдельной главы или раздела, прямо закрепляющих права граждан. Однако, анализируя текст Конституции, следует отметить, что были положены базовые организационные условия для последующего развития системы государственного здравоохранения и закреплены условия для последующего развития отношений между государством и гражданами по предмету охраны здоровья и оказания надлежащей медицинской помощи.
Декрет ВЦИК о страховании на случай болезни от 22.12.1917 г. (04.01.1918), который входит в число одних из первых декретов советской власти, регламентировал виды и порядок оказания медицинской помощи (раздел III, подраздел «Б», п. 39).
Больничные кассы наделялись правом единолично вести расследование о наличии взаимосвязи и причинно-следственных обстоятельств повышенной заболеваемости от неудовлетворительного состояния системы канализации, водоснабжения, жилищных и общих негативных санитарных условий, либо от недобросовестного соблюдения владельцами предприятий имеющихся предписаний санитарного законодательства или иных обязательных постановлений. Установленные виновные лица должны были возместить больничной кассе причиненные убытки по содержанию заболевших (закреплял раздел II, п. 23 вышеуказанного Декрета).
Анализируя данный период времени, мы приходим к выводу о том, что по своей сути, институт больничных касс, который был учрежден Законом от 23 июня 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни», являлся контрольным органом и возможно считать важнейшей вехой в развитии социального страхования рабочих промышленных предприятий Российской империи, так как, дал возможность конкретно укрепить социальные гарантии рабочих при потере их трудоспособности, ввиду болезни. К сожалению, правоприменитель не взял на вооружение опыт страхового дела европейских стран (этот вопрос касается отсутствия гарантий в предоставлении фактической врачебной помощи, исключения из действия Закона 1912 г. значительной части рабочих, работавших на мелких предприятиях и производствах), мы не считаем, что Закон 1912 г. «в некоторых отношениях, даже ухудшал медицинскую помощь рабочим».
С точки зрения механизма защиты прав граждан на здоровье и права на медицинскую помощь, интерес представляет п. 5 раздела I Декрета, в котором закреплено положение о том, что развитие правовых механизмов защиты интересов, в отсутствие сложившегося субъективного права граждан на охрану, все иски и требования, возникающие в ходе применения положений данного пункта рассматриваются в особых судебных секциях страховых присутствий и непосредственно Совета.
Подводя итоги периода 1919-1925 годов деятельности в области охраны прав здоровья человека и гражданина и гарантирования обеспечения прав на медицинскую помощь, а также учитывая нормативные положения декретов СНК РСФСР за период можно заключить, что в деятельности Народного комиссариата здравоохранения РСФСР (далее по тексту - НКЗ) было два ключевых направления:
1) организация медицинской помощи в случае эпидемий;
2) проведение с населением государства организационных, лечебных и санитарно-гигиенических мероприятий. Нормативным обоснованием в данном случае служит Декрет ВЦИК Совета Народных Комиссаров РСФСР от 14 декабря 1925 года «Об основах построения нормальной волостной (районной) организации здравоохранения», в котором предусмотрена следующая цель его принятия «обеспечение сельского населения лечебной и санитарной помощью».
В Конституции СССР 1924 года, также, как и в предшествующей, отсутствует какой-либо отдельный блок, отдельно закрепляющий права граждан.
Первая глава второго раздела Конституции устанавливала предметы ведения верховных органов власти СССР, среди которых обозначались полномочия по принятию общих мер в области «охраны народного здравия». Таким образом, «народное здравие» официально устанавливалось государством, в качестве одного из основных объектов конституционного регулирования, что являлось предпосылкой определенной конституционной обязанности государства по охране здоровья как народного блага.
Между тем, среди общесоюзных народных комиссариатов еще не было создано профильного комиссариата, хотя в составе образованных центральными исполнительными комитетами (ЦИК) СНК союзных республик учреждена должность народного комиссара по здравоохранению, который обладал правом решающего голоса. Таким образом, данные нововведения уже можно трактовать в качестве определенного положенного начала создания системы управления здравоохранением в России.
Конституция РСФСР 1925 года не содержала отдельной главы о правах граждан и также прямо не регламентировала рассматриваемый нами в исследовании вопрос.
В указанной Конституции, права граждан на медицинскую помощь можно определить лишь косвенно, как и в предыдущих.
Подводя итоги, хочется отметить, что с 1918 по 1935 года в области охраны здоровья граждан произошло много положительных изменений, например, разработаны и внедрены в жизнь организационно-управленческие решения в области охраны здоровья и оказания медицинской помощи населению. Несмотря на отсутствие однозначного закрепления рассматриваемых прав в Основном законе страны, мы можем говорить о том, что здоровье населения было под особой охраной государства и гарантировалось предоставлением медицинской помощи.
Вне зависимости от наличия в Конституциях РСФСР (1918, 1925 гг.) и СССР (1924 г.), а также в декретах и постановлениях государственных органов СССР и РСФСР прямо регламентированного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, в качестве субъективного права, присущий советскому праву подход позитивного регулирования, согласно которому государство априори возлагало на себя обязательство по предоставлению своим гражданам определенных благ, позволяет нам говорить о первом этапе формирования основ государственной системы здравоохранения в России.
Важным для рассмотрения вопроса об охране здоровья и медицинской помощи с исторической точки зрения, представляются Положения Конституции СССР 1936 и 1977 годов.
В Конституции СССР 1936 г. сказано несколько слов о том, что «граждане имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности, которое осуществляется предоставлением бесплатной медицинской помощи трудящимся. В конституции СССР 1977 г. представлен прообраз современного содержания права на охрану здоровья и медицинскую помощь».
Конституцию 1936 года смело, полагаем, можно считать итогом предшествующего периода становления и укрепления системы советского здравоохранения, поскольку именно она закрепила, во-первых, право граждан на охрану здоровья, во-вторых, определенные средства и пути его осуществления, такие как: оказание населению бесплатной квалифицированной медицинской помощи (статья 120) и др.
Говоря о развитии права на охрану здоровья, считаем важным сказать и об опыте мирового сообщества.
Так, во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международном пакте о гражданских и политических правах и иных основополагающих международных нормативно-правовых актах, бесспорно, говорится о правах человека в сфере охраны здоровья.
Прежде всего, мы считаем, что международное признание права на охрану здоровья складывается из следующих факторов: а) люди сами должны нести ответственность за свое здоровье; б) политика органов государственной власти направлена на сохранение и укрепление в масштабах нации. Это означает, что право на охрану здоровья, конечно же, находит свое закрепление в конституциях разных стран. Но, здесь следует дополнить, что закрепление таких норм в международно-правовых актах является естественным продолжением их обеспечения конституционным правом и гарантией их глобальной реализации.
В ст. 55 гл. 5 Конституции (Основной Закон) РСФСР, «Права и свободы человека и гражданина» 21 апреля 1992 года, далее были внесены изменения, в которой говорилось следующее: « «каждый гражданин Российской Федерации имеет право на бесплатную медицинскую помощь в государственной системе здравоохранения. Государство принимает меры, направленные на развитие государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также медицинского страхования граждан; поощряет деятельность, способствующую экологическому благополучию, укреплению здоровья каждого, развитию физической культуры и спорта».
Анализ редакции Конституции РСФСР позволяет увидеть, что впоследствии исчезает право граждан на охрану здоровья, но появляется другое - конституционное право на бесплатную медицинскую помощь в государственной системе здравоохранения. Далее, в следующей ст. 63 говорится: «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а также право на юридическую помощь». В сравнении с предыдущей Конституцией, мы однозначно можем утверждать, что правовых гарантий на внесудебную защиту прав и свобод в этой редакции Конституции не было.
Далее, как мы видим, право на охрану здоровья получает свое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г., где в ст. 41 говорится о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается гражданам, во-первых, за счет соответствующего бюджета; во-вторых, устанавливается ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей; в-третьих, принимаются меры по разработке и финансированию программ охраны и укрепления здоровья населения; в-четвертых, поощряется деятельность, направленная на укрепление здоровья человека и др.
Если в качестве сравнения обратиться к Конституции СССР 1977 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г., то статью о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь нельзя назвать ущербной, но согласимся с тем, что приоритеты в них расставлены разные. В них уже не говорится о бесплатности квалифицированной помощи, о научных исследованиях, но закреплены положения относительно ответственности должностных лиц.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. само по себе уже наводит на мысль о появлении нормативных правовых актов, которые осуществляли и регулировали непосредственно сферу права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В соответствии с ранее принятыми Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, закреплялись следующие положения и содержание права на охрану здоровья и медицинскую помощь, которые понимались как: