Объясняется сказанное тем, что если отступить от стандартов, это приводит к росту стоимости диагностики или лечения, что дает лечащему врачу лишь долгие и ненужные разъяснения с разнообразными контролирующими органами, в том числе страховыми. В этой ситуации врачу легче следовать стандартам, чем отходить от них.
Останавливающим условием в рассмотрении вопроса повышения качества оказываемой медицинской помощи является отсутствие в медицинских стандартах достаточной степени свободы для дифференцированного подхода к диагностике и лечению, которое позволило бы врачам относиться индивидуально к каждому пациенту, а потому, думаем, требуется соответствующее нормативно-правовое регулирование.
Считаем правильным, что исходя из анализа и обобщения правоприменительной и прокурорской практики, необходимо поддерживать вполне обоснованные предложения законодательного характера, поскольку они в полной мере остаются востребованными и актуальными до сих пор.
Для того чтобы добиться отличных результатов в надзоре за соблюдением прав граждан на охрану здоровья, нужно четкое понимание знаний системы государственных и муниципальных органов, которые осуществляют контрольные функции в сфере охраны здоровья, и их компетенции, что со своей стороны, позволяет прокурорам грамотно организовать работу, максимально использовать возможности указанных органов.
Одним из важнейших факторов обеспечения высокого уровня охраны здоровья граждан, служат четко прописанные полномочия прокурора, государственных органов и их должностных лиц, так как от эффективности их работы зависит фактическая реализация прав граждан в этой сфере правоотношений.
Поскольку законодательство о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности несовершенно, то это приводит к тому, что увеличивается количество объектов прокурорского надзора в сфере здравоохранения.
К сожалению, в сфере лицензирования названных видов деятельности существуют правовые коллизии, несмотря на то, что усилия направлены на совершенствование нормативно-правового регулирования, все же имеются затруднения, которые мешают осуществлению прокурорского надзора в этом направлении.
Осуществление лицензирования фармацевтической и медицинской деятельности происходит:
- исполнительные органы власти субъектов РФ в отношении медицинских и иных организаций, ранее относящихся к муниципальной системе здравоохранения, кроме оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь (медицинская деятельность), а также организаций, осуществляющих розничную реализацию лекарственных препаратов, не подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук (фармацевтическая деятельность);
- органы Росздравнадзора в отношении субъектов оптовой торговли лекарственными средствами для медицинского применения, а также аптечных организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук (фармацевтическая деятельность), а также в отношении организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук, а также организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба (медицинская деятельность).
Пункт 2 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утв. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. №291.
В силу ч. 10 ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» внеплановая проверка лицензирующим органом может быть проведена только в отношении лицензиата при наличии оснований, перечень которых является исчерпывающим.
Обеспечение контрольных функций вышеуказанных органов лицензирования ограничено исключительно особой категорией лицензиатов и предметом лицензируемой деятельности, затрагивающей вопросы предоставления, переоформления, продления срока лицензий, осуществления лицензионного контроля, приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования лицензий, а также предварительного лицензионного контроля (ст. 3 Федерального закона).
Исходя из анализа действующего законодательства, лицензионный контроль характеризуется осуществлением мероприятий в целях проверки полноты и достоверности сведений, представленных соискателем лицензии, о возможности выполнения и соблюдения им лицензионных требований и условий, в том числе при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Таким образом, согласно действующего законодательства, лицензионный контроль включает в себя деятельность специализированных лицензиатов, субъектов предпринимательской и иной деятельности, положительно ориентированных на приведение своего правового статуса, в соответствии с законом, изъявивших желание получить в установленном законом порядке специальное разрешение-лицензию, либо имеющих лицензию на осуществление однородных медицинских услуг.
Исходя из вышеизложенного, к контрольным полномочиям лицензирующих органов не относятся субъекты, осуществляющие безлицензионную фармацевтическую и медицинскую деятельность в сфере здравоохранения и оказания медицинских услуг (нелицензиаты).
При получении информации о фактах безлицензионной фармацевтической или медицинской деятельности, каких либо коммерческих организаций, контролирующий орган (орган исполнительной власти субъекта РФ в сфере здравоохранения, органы Росздравнадзора), при отсутствии соответствующих полномочий на производство контрольных мероприятий, обязан передать указанное сообщение в территориальные органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Предметом такой внеплановой проверки будут общественные отношения, по поводу соблюдения лицом, незаконно осуществляющим фармацевтическую или медицинскую деятельность, законодательства о лицензировании соответствующего вида деятельности.
В результате, контрольными полномочиями лицензирующих органов не охватываются субъекты, осуществляющие безлицензионную фармацевтическую, медицинскую деятельность в сфере охраны здоровья, которые не являются соискателями лицензии, ранее не пытались ее получить, в том числе по схожим направлениям медицинской деятельности, фармацевтики.
Таким образом, список объектов прокурорского надзора, предусмотренных ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, значительно расширяется.
Прокуроры фактически должны осуществлять проверки в отношении граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя и его не имеющих, юридических лиц, осуществляющих безлицензионную медицинскую и фармацевтическую деятельность и не оформлявших никогда лицензии.
Проведение административных расследований в рамках ст. 28.7 КоАП РФ по факту безлицензионной деятельности также не предусмотрено.
Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 28.3 КоАП должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, органы Росздравнадзора вправе возбудить производство по делу об административном правонарушении по факту безлицензионной деятельности в сфере обращения лекарственных средств и медицинской деятельности по ст. ст. 14.1 и 19.20 КоАП в отношении всех субъектов независимо от того, являются ли они лицензиатами.
В связи с этим возникает процедурная проблема в выявлении и пресечении фактов осуществления безлицензионной медицинской и фармацевтической деятельности гражданами, как зарегистрированными, так и не зарегистрированными в установленном порядке в качестве индивидуального предпринимателя, либо юридическими лицами, которые не заявлялись в качестве соискателя лицензии и «подпольно» оказывают медицинские услуги, реализуют лекарственные препараты и ранее лицензию на осуществление однородных видов медицинских и фармацевтических услуг не получали.
Фактически при наличии значительного количества контролирующих органов, специально уполномоченных на осуществление лицензионного контроля, прокуроры вынуждены заниматься подменой их функций, что не способствует улучшению состояния законности в этой сфере правоотношений.
На практике, проблема формально решается инициированием прокурорской проверки, по фактам безлицензионной деятельности с привлечением специалистов органов Росздравнадзора, региональных контролирующих органов в сфере здравоохранения, что создает излишнюю загруженность в прокурорской практике, которая выражается в направлении требования, участии в проверке и анализе ее материалов, перенаправлении их обратно в контролирующий орган для возбуждения административного дела с целью исключения подмены. Такую схему преодоления несовершенства законодательства применяют в практической деятельности в 81 субъекте Федерации, что подтверждают 93% опрошенных работников органов прокуратуры субъектов РФ. Только в прокуратурах республик Саха (Якутия), Бурятия, Дагестан, Амурской области, Хабаровского и Приморского краев за 2015 г. было организовано более 500 подобных проверок.
Такая практика не улучшает состояние законности, поскольку фактически прокурорскими проверками охватывается незначительная доля субъектов, осуществляющих безлицензионную фармацевтическую и медицинскую деятельность, а основная масса нарушителей остается вне надзора. Излишняя волокита, загруженность контрольного мероприятия, требующая постоянного перенаправления документов и материалов проверки, влечет в конечном итоге невозможность привлечения виновных к административной ответственности в результате пропуска сроков давности.
Таким образом, объективно назрела необходимость совершенствования лицензионного законодательства путем расширения пределов компетенции контролирующих органов в части контроля за безлицензионной деятельностью нелицензиатов, что позволит значительно сократить необходимость прокурорского вмешательства в сфере охраны здоровья. Это также согласуется с обоснованным мнением специалистов в сфере прокурорского надзора, в частности А. Мыцыкова, указывающего, что прокуратура не должна «влезать во все и заниматься всеми». Следует отказаться от широкозахватного надзора за исполнением законов, а взамен сосредоточить усилия на направлениях, делающих заметным общественно полезный результат прокурорских акций.
Между тем, помимо внесения указанных изменений в законодательство. несомненно, требуется и внутренние организационные изменения, которые позволят избежать существующей волокиты в прокуратуре и надлежащим образом защищать конституционные права граждан на медицинскую помощь, что позволит поднять уровень законности в нашей стране на качественно новый уровень.
Так, в целях обеспечения эффективного прокурорского надзора нами предлагается разработать и принять соответствующий ведомственный нормативный правовой акт в виде Указания Генерального прокурора РФ, которым бы были предусмотрены основные положения в части организации деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере охраны здоровья граждан, определены цели и задачи прокурорского надзора, изложены тактические и методические особенности по выявлению, пресечению и предупреждению правонарушений в данной базовой для любого гражданина сфере правоотношений.
Заключение
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации, на сегодняшний момент, является универсальным, поскольку гражданское общество и правовое государство стремятся к гармоничному развитию личности, которое не будет таковым, пока не реализуется одно из основных прав человека и гражданина - право на охрану здоровья, его укрепление и поддержание.
Состояние здравоохранения в России продолжает оставаться весьма неоднозначным и, зачастую, как правило, сопровождается множеством нарушений законодательства об охране здоровья граждан, которые совершаются должностными лицами органов власти, государственных, муниципальных и иных учреждений здравоохранения.
Способы защиты прав пациентов нуждаются в детальной разработке и законодательном оформлении с указанием должностных лиц, полномочных рассматривать обращения пациентов, сроков и порядка такого рассмотрения, а также с установлением формы соответствующих обращений.
Органы прокуратуры занимают немаловажное значение в обеспечении законности прав граждан на медицинскую помощь.
Одним из важных направлением работы органов прокуратуры в сфере обеспечения прав граждан на медицинскую помощь является обеспечение исполнения действующего законодательства в сфере профилактики распространения туберкулеза среди населения.
Так, посредством направления в суды заявлений о принудительной госпитализации, обязывании пройти профилактическое обследование и курс лечения в противотуберкулезном диспансере лиц, имеющих заболевания связанные с заразной формой туберкулеза, прокурорами проводится целенаправленная деятельность по принудительному помещению в медицинские учреждения и прохождению лечения лиц, больных заразной формой туберкулеза и отказывающихся от добровольного прохождения курса лечения.
Исходя из положений, указанных в статьях 1, 21, 26 Закона о прокуратуре, актов Генерального прокурора Российской Федерации и обозначенной выше специфики общественных отношений в сфере оказания гражданам медицинской помощи, мы определили предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь, как совокупность общественных отношений, основанных на взаимных требованиях граждан и государства, которые непосредственно связаны с исполнением законодательства о здравоохранении и правовым регулированием механизма предоставления медицинской помощи и реализацией прав на нее.