Анализируя Закон о прокуратуре, мы приходим к выводу, что в нем также используется данная категория в разных смысловых значениях: 1) как правовой принцип организации и деятельности прокуратуры, 2) как правовая цель надзорной деятельности и 3) как метод осуществления прокурорской власти.
Между тем, во всех отмеченных нами смысловых значениях, предполагается наличие непосредственно нормативных факторов, обеспечивающих правомерность, которые достигаются посредством:
1) обеспечения соответствия любой деятельности положениям Конституции РФ и иным законодательным актам;
2) действия особого статуса Конституции РФ и иных актов высшей юридической силы в регулировании любых общественных отношений;
3) непосредственно соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как декларируемой Конституцией РФ высшей ценности;
4) гарантии равенства каждого лица перед Конституцией и законом.
Понятие законности, относящееся непосредственно к осуществлению деятельности прокуратуры закреплено в положении п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, в котором определяются цели надзорной деятельности, выражающиеся в обеспечении верховенства закона, соблюдении и укреплении законности, гарантированности защиты прав и свобод человека и гражданина, а также защите интересов общества и государства.
Преимущественное внимание, в целях установления содержания прокурорского надзора заслуживает законность, как цель прокурорской деятельности - а именно, обеспечение режима общественной жизни и форма осуществления государственной власти.
Рассмотрим общее понятие законности в трактовке с позиции общественных отношений. В данном случае, термин «законность» подразумевает активное действие всех в совокупности нормативных факторов, имеющих своим назначением придать общественным отношениям статус их правомерности. Это означает, что поведение поднадзорных субъектов должно соответствовать предписаниям нормативно-правовых норм, в целях обеспечения действия и эффективности правового регулирования посредством беспрекословного соблюдения Конституции РФ и иных, действующих на территории РФ нормативно-правовых актов.
Приоритетные направления прокурорского надзора определяются путем выбора приоритетных поднадзорных субъектов и сфер правового регулирования, где исполнение предписаний закона влияет на процесс обеспечения надлежащего режима законности в обществе.
Основные направления надзорной деятельности, исходя из принципа единства и централизации органов и учреждений прокуратуры, определяет Генеральный прокурор Российской Федерации.
Данная деятельность Генерального прокурора Российской Федерации вытекает из сущности и задач, поставленных перед рассматриваемой сферой надзора Законом о прокуратуре, а также иными нормативными правовыми актами высших федеральных органов государственной власти.
Согласно докладу Генерального прокурора от 18 апреля 2018 года, в 2017 году количество поступивших письменных обращений увеличилось на 1,6% по сравнению с предыдущим годом, составив 5 млн., а на личный прием к прокурорам обратилось более 1 млн. человек (+1,4).
Подавляющее их большинство связано с нарушением жилищного и трудового законодательства, неисполнением судебных решений, нарушением прав юридических лиц, а также по вопросам охраны природы.
По результатам рассмотрения обращений прокурорами, в целях устранения нарушений законов, внесено 150 тыс. представлений, для восстановления прав граждан в суды направлено 240 тыс. исков.
Предмет особой защиты прокурора - соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан, так как по причине общего состояния их здоровья (наличие физических недостатков, инвалидность и т.д.), возраста и по иным причинам не могут самостоятельно, в полной мере осуществлять свои права и свободы. В первую очередь, речь пойдет о тех больных, которые не способны самостоятельно передвигаться, в особенности страдающих особо опасными заболеваниями, которые могут привести к летальному исходу, страдающих психическими заболеваниями, которые признаны на основании судебного решения недееспособными или ограниченно дееспособными (Закон Российской Федерации от 02.07.1992 №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»); инвалидов первой и второй групп; престарелых, а также одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следует отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошенных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей. Прокурор надзирает за исполнением правовых и организационных основ оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим граждан на основании Федерального закона от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Так же необходимо пристальное внимание за исполнением Федерального закона от 24.11.1995 №181 - ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Особого внимания требуют такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, чьи права и законные интересы, особенно сильно уязвимы и подвержены различным нарушениям со стороны должностных лиц.
Покинув по независящим от данного лица обстоятельствам место постоянного жительства, беженцы зачастую не имеют собственных средств к существованию, им не всегда удается найти работу с достойной заработной платой и обеспечением соответствующих социальных гарантий. Сюда, так же следует отнести граждан, оказавшихся безработными, ввиду сокращения или банкротства предприятия, которые нуждаются в интенсивной социальной защите.
Предметом особого внимания должностных лиц органов прокуратуры должны быть семьи и граждане, пострадавшие в результате наступления негативных последствий от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств, так как ассигнованные государством для оказания им помощи средства, зачастую расходуются не по назначению. Особой защитой прокурора нуждаются граждане, подвергшиеся воздействию радиации во время Чернобыльской катастрофы. Закон Российской Федерации от 15.05.1991 №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции», закрепляется гарантия возмещения вреда, причиненного здоровью.
Обеспечение исполнения действующего законодательства в сфере профилактики распространения туберкулеза среди населения по-прежнему остается важным направлением работы органов прокуратуры.
Так, посредством направления в суды заявлений о принудительной госпитализации, обязывании пройти профилактический осмотр и лечение в противотуберкулезном диспансере лиц, страдающих заразной формой туберкулеза, прокурорами проводится работа по принудительной госпитализации и лечению лиц, больных заразной формой туберкулеза, отказывающихся от добровольного лечения.
Целенаправленность работы по рассматриваемому направлению надзора достигается знанием типичных нарушений законов, что служит своего рода ориентиром для их выявления.
Наиболее распространены и типичны следующие нарушения законодательства, выявляемые прокурорами в ходе проверок:
1. Во многих регионах органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, руководителями государственных и муниципальных учреждений здравоохранения нередко допускались нарушения федерального законодательства при издании нормативных правовых актов, относящихся к сфере здравоохранения.
2. Органами прокуратуры выявляются факты нарушений лечебно-профилактическими учреждениями здравоохранения прав граждан на бесплатную медицинскую помощь. Не изжиты факты поборов с пациентов, случаи вымогательства денежных средств за оказание бесплатной медицинской помощи. Нередко пациенты вынуждены оплачивать применяемые в рамках обязательного медицинского страхования лекарственные средства при прохождении лечения в государственных учреждениях здравоохранения. Зачастую объем бесплатной медицинской помощи не соответствует базовой программе обязательного медицинского страхования.
3. Имеются факты причинения пациентам смерти и вреда их здоровью в результате ненадлежащего исполнения обязанностей должностными лицами учреждений здравоохранения.
4. Вскрываются факты нецелевого расходования бюджетных средств, выделяемых на строительство, содержание, реконструкцию медицинских объектов, закупку необходимого оборудования.
5. В нарушение ст. 24 Закона №52-ФЗ в учреждениях здравоохранения применяется полностью изношенное медицинское оборудование. В ряде лечебных учреждений вообще отсутствует необходимое медицинское оборудование.
6. Не в полной мере обеспечиваются права граждан на оказание скорой медицинской помощи.
7. В субъектах РФ повсеместно выявляются многочисленные нарушения прав граждан на льготное обеспечение лекарственными средствами и нарушения законодательства, регулирующего вопросы дополнительного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь.
О серьезных и многочисленных нарушениях прав граждан в сфере здравоохранения и медицинской помощи неоднократно отмечалось в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и годовых отчетах Росздравнадзора.
2.2 Понятие, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах граждан на медицинскую помощь
Одним из основных назначений современного здравоохранения является реализация важнейшего неотъемлемого блага, принадлежащего любому гражданину России - сохранение и укрепление здоровья, оказание в случае необходимости квалифицированной и бесплатной медицинской помощи.
Определить содержание прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь не представляется возможным без уяснения предмета и объекта соответствующего надзора.
Общая теория права определяет предмет как: «совокупность общественных отношений, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях требуют правового регламентирования». Предмет правового регулирования составляют характер и содержание общественных отношений, от них зависят особенности, способы и средства правового регулирования.
Исходя из разъяснений, данных в толковом словаре русского языка С.И. Ожегова, объект - явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность.
Следовательно, если соотнести понятие предмета и объекта, предложенных С.И. Ожеговым, то они оба тождественны. Это влечет за собой возникновение проблемы при научной трактовке данного понятия, поскольку осуществляется смешение предмета и объекта в целом, либо в их отдельной части. Одни ученые склонны определять объект как точное исполнение законов в деятельности поднадзорных субъектов, а другие как деятельность вышеуказанных субъектов, «третьи относят к объектам субъектов, в отношении которых осуществляется надзор».
В период развития советского законодательства сформировались две противоположные позиции, в части, касающейся предмета и объекта прокурорского надзора. Приверженцы одной позиции определяли данные категории, как тождественные, другие полагали целесообразным их обособленное рассмотрение.
Так, А.Ф. Козлов рассматривал объект и субъект прокурорского надзора за исполнением законов в качестве различных по своей сути категорий, и относил к предмету прокурорского надзора деятельность поднадзорных прокуратуре субъектов.
В свою очередь, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов утверждали, что объектом прокурорского надзора является законность деятельности поднадзорных субъектов. Обе точки зрения указывают, по сути, на надзор за определенным кругом субъектами. Вопрос лишь в том, что ставится во главу угла объекта: деятельность в целом или ее законность / незаконность.
В любом случае, для выделения критериев и полярных точек зрения, соответственно, требуется обратиться к действующему законодательству.
Предмет каждой из отраслей прокурорского надзора определен соответствующей статьей федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202-1 (далее - Закон о прокуратуре).
Применительно к теме нашего исследования, особое внимание следует уделить отрасли надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку данная отрасль прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении прав граждан на медицинскую помощь является его неотъемлемой частью.
Из основных положений Закона о прокуратуре следует, что предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья и оказания бесплатной медицинской помощи является соблюдение Конституции РФ, исполнение законов, действующих на территории РФ, регламентирующих права и свободы человека и гражданина, в частности право на медицинскую помощь всеми поднадзорными прокуратуре субъектами и соответствие указанным положениям издаваемых вышеперечисленными субъектами правовых актов.
С точки зрения С.С. Шевчука, в сфере предоставления и оказания медицинской помощи гражданам, отношения определены, во-первых, спецификой объекта медицинского вмешательства, то есть воздействием на такие личные неимущественные блага, как жизнь, здоровье, телесная неприкосновенность, во-вторых, немалым многообразием форм и видов медицинской деятельности».
Осуществление прав человека и гражданина на медицинскую помощь на практике, напрямую связывается с такими правовыми категориями как: 1) доступность, 2) качество, 3) безопасность медицинской помощи. По своей сути они характеризуют эффективность здравоохранения.