Анализируя данные нормы и применяя их на практике, можно задать обоснованный вопрос: обладают ли отмеченные руководители прокуратур самостоятельностью в выборе и формировании внутренней организационной структуры возглавляемого ими аппарата, и если обладают, то в каких пределах? Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не дает на него однозначного ответа. При этом, отметим, что данная проблема, связанная с разграничением компетенции Генеральной прокуратуры РФ и прокуроров субъектов Федерации в решении вопросов внутриструктурного управления существует уже давно. Еще в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации» было отражено, что организационно-штатные полномочия прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, предусмотренные ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при решении вопросов о внесении изменений в штатные расписания на практике понимаются и применяются по-разному. Одни прокуроры оценивают их расширительно, превышая свои полномочия, другие - вносят на рассмотрение Генеральной прокуратуры штатные предложения, решение по которым входит в их компетенцию. Нередко упускаются из виду положения ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в силу которой структура подчиненных органов и учреждений прокуратуры устанавливается Генеральным прокурором Российской Федерации.
В целях обеспечения единого подхода к осуществлению полномочий по изменению штатных расписаний, в отмеченном Приказе разъяснено, что к компетенции Генеральной прокуратуры РФ отнесены следующие вопросы:
предельной общей штатной численности и фонда оплаты труда по прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам, включая аппараты и подчиненные прокуратуры городского и районного звена;
образования и ликвидации прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создания и ликвидации отделов в этих прокуратурах;
структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности;
зачисления в резерв Генеральной прокуратуры Российской Федерации штатных единиц, высвободившихся в результате изменения штатных расписаний.
Вместе с этим, Закон о прокуратуре не содержит норм, связанных с обязанностью про прокуроров субъектов Федерации согласовывать структуру возглавляемых ими прокуратур с должностными лицами Генеральной прокуратуры РФ, а также возможность обращения к ним с инициативой о реорганизации управлений и отделов.
Из приведенных выше положений Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации» и норм Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно сделать вывод, что структура прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур, по сути, определяется центральным аппаратом.
Однако, ни Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ни руководящие приказы Генеральной прокуратуры РФ не определяют порядка наделения полномочиями структурные подразделения. De facto это вопросы лежат в плоскости компетенции прокурора субъекта Федерации и отражены в регламентах прокуратур, утверждаемых приказами соответствующих прокуроров. Так, к примеру, в п. 1.2 Регламента прокуратуры Архангельской области, утвержденном приказом прокурора Архангельской области от 17 декабря 2009 г. №951 прокурором области издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей прокурора области, старших помощников прокурора области, начальников отделов прокуратуры области, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений. О том, что прокурор Архангельской области утверждает положения о структурных подразделениях, идет речь в п. 1.4. Регламента. Аналогичное положение закреплено в п. 1.4. Регламента прокуратуры Саратовской области, утвержденного Приказом прокурора Саратовской области от 29 мая 2008 г. №96, в соответствие с которым прокурором области, его заместителями утверждаются положения об управлениях и отделах, старших помощниках прокурора области. С учетом изложенного необходимо отметить, что в данном случае сложилась довольно парадоксальная ситуация.
Организационная самостоятельность руководителя прокуратуры региона в решении вопросов внутреннего управления закреплена в ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой, во-первых, рассматриваемые нами должностные лица обладают нормотворческими функциями - издают приказы, распоряжения и т.д. в том числе, связанные с формированием структурных подразделений, во-вторых, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов, что, по сути, предполагает не только руководство перемещением должностных единиц внутри соответствующей прокуратуры, но и образование управлений и отделов, хотя, как уже отмечалось, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 г. №8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации», не относит подобные действия к компетенции рассматриваемых нами прокуроров.
Интересная формулировка, связанная с регламентацией этих вопросов, содержится в п. 2 данного Приказа в соответствие с которой к компетенции прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров отнесено:
осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района) либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях - в аппарат прокуратуры областного звена;
внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур. При этом, иметь в виду, что указанные полномочия не распространяются на создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов в аппарате прокуратуры, а также на установление и упразднение структурообразующих должностей аппарата прокуратуры;
передачу высвободившейся штатной численности в резерв Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (например, «старший помощник по контролю исполнения» - «старший помощник по учету, статистике и контролю исполнения»).
Этот документ вводит в научный и практический оборот понятие структурообразующей должности, например, старших помощников прокурора области. При этом, если этому должностному лицу будут подчинены еще какие-либо работники прокуратуры, то в данном случае можно вести речь об их совокупности как об обособленном структурном подразделении. Так, в прокуратуре Иркутской области у старшего помощника прокурора области по рассмотрению писем и приему граждан в подчинении находятся помощник прокурора области по рассмотрению писем и приему граждан и секретарь-делопроизводитель.
Исходя из требований приведенных выше нормативных актов можно сделать вывод, что, несмотря на содержание общетеоретических концепций создания эффективных условий для управленческой деятельности, предполагающих концентрацию полномочий по образованию структурных подразделений и наделению их необходимыми функциями в одних руках определенного субъекта управления, в органах отечественной прокуратуры допускается необоснованное разделение полномочий по созданию управлений, отделов и структурообразующих единиц в аппаратах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур и наделению их соответствующей компетенцией между их руководителями и Гнеральной прокуратурой РФ. Подобное противоречит смыслу ст. 4 Закона о прокуратуре, согласно которой закрепляется принцип внешней и внутренней централизации прокурорской системы.
Как мы уже отмечали, организационная самостоятельность рассматриваемых нами руководителей прокуратур закреплена в ст. 15, 18 отмеченного закона, кроме того, в соответствие с п. «а» ч. 2 ст. 40.5 прокурор субъекта Российской Федерации, приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников аппарата соответствующей прокуратуры, что также свидетельствует о наличии у руководителя рассматриваемого нами звена организационных полномочий по формированию структурных подразделений. Исходя из вышеизложенного, на наш взгляд, необходимо внести законодательную ясность в решение этого вопроса.
По обоснованному мнению М.П. Полякова и А.В. Федулова «централизация функций управления, связанных с внутриорганизационным устройством, должна быть максимально сбалансирована на каждом уровне трехступенчатой системы прокуратуры РФ. В противном случае прокурор субъекта Федерации будет лишен оперативной возможности управления аппаратом и, следовательно, не сможет реализовать возложенные законодательством на этот орган государственные задачи». Также отметим, что не закрепленная на ведомственном уровне в соответствующих нормативных актах процедура создания управлений, отделов и структурообразующих единиц в аппаратах прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур допускает бюрократизацию и волокиту при принятии необходимых решений. С учетом этих обстоятельств нам представляется важным упорядочить компетенцию прокуроров субъектов в данной области и закрепить их самостоятельность определении организационной структуры возглавляемого ими аппарата с внесением изменений в ч. 2 ст. 17 и ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Продолжая далее исследование этого вопроса, отметим, что основными документами, которые упорядочивают внутреннюю управленческую деятельность и организацию работы по тем или иным направлениям в прокуратурах субъектов Федерации являются регламенты. Так, в соответствие с п. 1.3 Регламента прокуратуры Оренбургской области, утвержденного Приказом прокурора Оренбургской области от 31 марта 2003 г. №175/20, заместители прокурора области направляют и контролируют работу структурных подразделений, комиссий в соответствии с установленным прокурором области распределением обязанностей, принимают управленческие и процессуальные решения по отнесенным к их ведению вопросам.
Начальники управления и отделов организуют работу возглавляемых ими подразделений в соответствии с утвержденными прокурором области Положениями об управлениях, отделах, старших помощниках. Они издают распоряжения о распределении служебных обязанностей между работниками, устанавливают их взаимозаменяемость, организуют исполнение, а в необходимых случаях лично исполняют поручения прокурора области и его заместителей, ходатайствуют о поощрении или привлечении работников к дисциплинарной ответственности (п. 1.4). Построение организационной структуры аппарата управления прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур осуществляется с учетом множества факторов, к которым могут быть отнесены численность населения, количество подчиненных прокуратур, их территориальное расположение, наличие промышленной инфраструктуры, характер выявляемых правонарушений и т.д.
К сожалению, до настоящего времени на уровне Генеральной прокуратуры РФ не выработаны и нормативно не закреплены методики и директивы, на основании которых допускается формирование оптимальной организационной структуры. Не способствуют этому и постоянное происходящая переориентация основных направлений деятельности прокуратуры, внутреннее реформирование, а также нестабильность правового статуса органов прокуратуры в системе органов государственной власти. Поэтому, несмотря на отмеченные нормы Закона о прокуратуре, вся организационная и аналитическая деятельность, связанная с созданием структурных подразделений в рассматриваемых нами органов целиком ложится на плечи региональных прокуроров-руководителей.
Третьим и самым многочисленным уровнем в исследуемой нами системе являются городские и районные прокуратуры. Согласно ст. 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, старших помощников и помощников прокуроров. В соответствие со ст. 19 Закона прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. Из этого следует, что внутренняя организационная структура рассматриваемого нами звена, по сути, состоит из штатных единиц (например, в структуру г. Нефтекамска (республика Башкортостан) входят прокурор, 3 заместителя, 4 старших помощника и 8 помощников прокурора) хотя ст. 16 этого нормативного акта допускает образование в этих прокуратурах отделов на основании решения Генерального прокурора РФ.
Отметим, что основным документом, реализующим на практике положения ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части упорядочения управленческого воздействия руководителей городских прокуратур по отношению к районным прокуратурам является Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 марта 2008 г. №39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением». В соответствие с п. 1 этого Приказа на прокуроров городов с районным возложена организация взаимодействия районных (межрайонных, окружных) прокуратур по обеспечению законности и противодействию, преступности в городе; оказание им методической помощи и содействия в повышении профессиональной квалификации сотрудников районных (межрайонных, окружных) прокуратур; распространение положительного опыта; внесение предложений прокурорам субъектов Российской Федерации об улучшении организации работы, оптимизации штатной численности и совершенствовании прокурорской практики районных (межрайонных, окружных) прокуратур. Пункт 3.1 Приказа прокурорам субъектов Российской Федерации предписано издать организационно-распорядительные документы, определяющие компетенцию прокуроров городов с районным делением и предметы ведения, с указанием перечня поднадзорных органов и объектов.
В случае необходимости передать некоторые собственные функции или возложить дополнительные обязанности в пределах установленной компетенции, отразить это в указанных документах. Из этого усматривается, что, несмотря на формальную идентичность статуса прокуратур городов и районов, закрепленных в ст. 11, 16 Закона о прокуратуре, прокурор субъекта Федерации вправе на свое усмотрение определять особенности функционирования городских прокуратур, осуществления ими управленческих функций по отношению к нижестоящим прокурорам.
.3 Место и роль прокуратуры в современном государстве
В юридической литературе споры о роли и месте прокуратуры России в системе российской государственности не прекращаются и не теряют своей актуальности. Среди теоретических и практически значимых проблем выделяют, в частности, вопросы о необходимости прокуратуры России, ее качественных характеристиках, о возможности выделения ее в отдельную ветвь (контролирующую) власти в государстве или отнесения к исполнительной власти и др.
Мнения ученых по названным вопросам можно объединить в несколько групп.
К первой из них относятся ученые и практики, которые предлагают выделить прокуратуру в отдельную ветвь власти. Так, Н.В. Мельников предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепив в ст. ст. 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви, а в новой главе «Прокурорская власть» отразить осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, в том числе посредством уголовного преследования. При этом В.Н. Мельников отмечает, что «создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное. Именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законом всеми органами власти. Следует отметить, что понятие прокурорской власти в нашей правовой науке ранее употреблялось довольно часто. В 70-х годах И. Фарбер указывал, что «прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти». Аналогичные выводы делают Г.И. Боровин, В.Ф. Коток и некоторые другие авторы, которые относили правовые отношения, возникающие в сфере прокурорского надзора, к государственно-властным отношениям. «…И если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности - явление уникальное: в такой трактовке данная обязанность возложена государством только на один орган - Прокуратуру РФ. Отмена этих надзорных полномочии прокуратуры возможна лишь с приданием их какому-либо иному властному органу, к примеру омбудсмену (уполномоченному по правам человека). и т.д. Здесь возникает вопрос о разумности подобных изменений при наличии сложившейся и действующей в России уже около 300 лет системы органов прокуратуры. При ликвидации же надзора за соблюдением законов неизбежно наступят анархия и правовой беспредел».