Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого государственного органа путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции. Тем самым поддерживается мнение, согласно которому прокуратура входит или должна входить в состав органов исполнительной власти. Логика такова: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции». Многие авторы, поддерживающие данную точку зрения, обращают свои взоры на западные модели института прокуратуры, где прокуратура включена в состав министерства юстиции и ее полномочия сводятся лишь к поддержанию государственного обвинения по уголовным делам.
Однако ученым, занимающим данную позицию, можно возразить, основываясь опять же на нормах Конституции РФ. Прокуратура не «вписывается» в исполнительную власть, поскольку выполняет специфические функции, отличные от функций исполнительных органов. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.
Существует точка зрения, что прокуратура принадлежит к президентской власти. Ее сторонники исходят из того, что по смыслу ряда статей Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы «выносится» за рамки классической триады ветвей власти и конструируется в виде некоего отдельного политико-правового явления. В то же время можно заметить близость институтов прокуратуры и главы государства: полномочия органа надзора должны в большей мере помогать Президенту РФ реализовывать свои обязанности гаранта Конституции РФ, а также прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, «близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура создавалась как «око государево», и лишь впоследствии обрела свою самостоятельность».
Помимо перечисленных мнений, высказывается суждение, что прокуратура является самостоятельной ветвью власти. Еще в советский период многие авторы говорили о самостоятельности прокуратуры. Это обосновывалось тем, что прокурорский надзор - самостоятельная форма государственной деятельности, задача которой - охрана единой социалистической законности от каких бы то ни было нарушений. Сущность прокуратуры и ее отличия от других органов виделись в том, что она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций; не вмешивается в оперативную деятельность органов, за законностью действий которых она наблюдает; не подвергает деятельность соответствующих органов управления оценке с точки зрения практической целесообразности.
Сторонники самостоятельности позиции прокуратуры в системе российских государственных органов указывают, что надзорный орган занимает особое место, обусловленное спецификой функций и задач. Основная задача - укрепление законности в деятельности государственных органов - не может быть выполнена без обеспечения независимости института прокуратуры от органов власти всех ветвей и уровней. Прокуратура является и государственным органом, и органом государственной власти особой разновидности, основная форма реализации которой - осуществляемый от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны. Функциональная особенность прокуратуры выражается прежде всего через централизованность системы органов прокуратуры.
Ныне существующая в России конфигурация власти разнится со смыслом, который актуализировали основатели теории разделения властей Ш. Монтескье и Дж. Локк. Они настаивали на системе сдержек и противовесов, влиянии ветвей власти друг на друга таким образом, чтобы ни одна из них не могла злоупотреблять правом и нормами закона. В современной российской действительности все три ветви власти являются относительно самостоятельными и практически не оказывают друг на друга существенного влияния. Так, судебная власть практически бесконтрольна. Она решает вопросы истинности законодательства, отвечает на вопросы о верном характере его применения и никому при этом не подотчетна. Исполнительная власть не правомочна оказывать давление на судебную, а законодательная влияет на нее лишь путем принятия законов.
Выработанные государственно-правовой теорией и практикой стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе органов государственной власти. В связи с этим совершенно справедливым представляется мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева: «Нигде в мире принцип разделения властей не закреплен в чистом, классическом виде. История государства, ментальность народа всегда влияют на конституционное закрепление этого принципа, на его практическое применение в данном государстве». Полагаем, что оценка прокуратуры как самостоятельного и отдельного государственного органа является наиболее верной как в теоретическом, так и в практическом отношении.
Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).
Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующий функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел «Правосудие и прокурорский надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».
На основании изложенного полагаем необходимым обозначить в Конституции РФ правовой статус прокуратуры, посвятив при этом ей отдельную главу. В теоретическом плане для этого представляют определенный интерес нормы советского законодательства. В заключение еще раз подчеркнем, что с целью сохранения и развития важнейшего органа государственной власти - Прокуратуры РФ - по данному вопросу должна быть выработана четкая государственно-правовая воля.
2.2 Функции и полномочия органов прокуратуры РФ
Термин «функции» прокуратуры употребляют многие авторы - специалисты в области конституционного права, прокурорского надзора, но раскрывают его далеко не все.
В свое время о функциях прокуратуры писал В.С. Тадевосян. Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы. Ю.А. Каленов и В.Г. Лебединский писали уже о семи функциях, в том числе и о функции конституционного надзора. А.Я. Сухарев отмечает, что Закон о прокуратуре определяет понятие прокуратуры через ее основную функцию - надзор за исполнением законов.
С.А. Авакьян, обобщая нормы законодательства о прокуратуре, выделяет такие ее главные конституционные функции, как осуществление прокурорского надзора, предварительное расследование, участие прокурора в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правотворческая деятельность.
Ю.Е. Винокуров упоминает о двух функциях прокурора лишь применительно к его участию в рассмотрении дел судами.
В правовой науке выработаны определенные общие подходы к понятию функции государственного органа. К примеру, И.В. Котелевская отмечает, что «на языке юридических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обязанностей по осуществлению определенных задач. Действуя от имени государства, каждый орган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение». К.С. Вельский, исследуя функции органов исполнительной власти, указывает, что «под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей».
Функции государства и соответственно государственных органов зависят от его политического режима и государственного устройства.
Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую систему, в которой органы прокуратуры представляют собой особую группу с присущими ей особыми функциями.
Конституция РФ не предусматривает перечня функций органов прокуратуры. Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией РФ, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.
Цели и задачи прокурорского надзора - две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга.
Цели - это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией РФ, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О прокуратуре РФ»), отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:
обеспечение верховенства закона;
обеспечение единства и укрепления законности;
обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Нетрудно заметить, что все перечисленные цели обусловлены соответствующими нормами Конституции РФ.
В частности, п. 2 ст. 4 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение
В п. 1 ст. 15 отмечается, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.
Таким образом, Конституция РФ есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить правовые акты, действующие на территории Российской Федерации.
Отсюда следуют два взаимосвязанных положения: Конституция РФ юридически закрепляет и гарантирует политическое и государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства и, кроме того, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие ее социального, экономического и политического развития. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования общественных отношений.
Пункт 2 данной статьи Конституции РФ обязывает органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы, закрепляя таким образом универсальную для всех субъектов права обязанность. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, и на «Российское государство как особое учреждение и особую международную личность». Приведенные конституционные положения прямо предопределяют основную цель прокуратуры, заключающуюся в обеспечении и укреплении законности на территории Российской Федерации.
Глава 2 Конституции РФ полностью посвящена правам и свободам человека и гражданина, которые, наряду с другими органами государственной власти, обязаны обеспечивать органы прокуратуры.
Поскольку Конституция РФ (п. 1 ст. 17) признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» устанавливает, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту таких прав и свобод. При этом прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, защищая и охраняя трудовые права граждан, прокуратура опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие их, вносит представления, принимает меры к возбуждению гражданских и уголовных дел.
Вместе с тем органы прокуратуры, исходя из ряда конституционных положений, отстаивают интересы общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу, не противопоставляя их правам гражданина.
Задачи прокурорского надзора, по сравнению с целями, являются категорией более частной, конкретной и ограниченной. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Эти задачи более многочисленны по сравнению с целями и существенно различаются между собой по содержанию, средствам их решения, кругу субъектов. Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, как представляется, условно подразделяют задачи прокурорского надзора на три уровня, а именно: общие, специальные и частные.
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости. Решение частных задач обуславливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих задач прокурорского надзора и в конечном итоге способствует достижению поставленных перед прокуратурой целей.
Общие задачи прокурорского надзора в первую очередь определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре РФ», отраслевым законодательством (УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ), приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, другими подзаконными актами. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а)закрепленного в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;
б)политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан Российской Федерации, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;
в)прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций независимо от форм собственности.
Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности. А поскольку прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений в зависимости от сфер общественных отношений, каждое из них вносит свой «вклад» в решение общих задач, объем и содержание которого определяется специальными задачами.
В качестве специальных задач можно назвать такие, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (глава 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), надзор за исполнением законов и законностью правовых актов органами и их должностными лицами, перечисленными в ст. 21 указанного Закона, и другие.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе всей деятельности прокуратуры путем применения существующих правовых средств. В ходе их применения, то есть при проведении проверок и принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, прокурор ставит определенные задачи и решает их. Это частные задачи прокурорского надзора. Они более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные.
Частные задачи прокурорского надзора различаются в зависимости от его направления и вида применяемого правового средства.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными и зависят от состояния законности на тех или иных объектах надзора, от приоритетов деятельности прокуратуры и т.д. Общим для них является то, что все они подчинены надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Таким образом, функции прокуратуры как государственного органа - это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий. С изменением уровня развития государства, его правовой системы, задач, решаемых в сфере обеспечения законности, будет изменяться и набор функций прокуратуры, и содержание каждой из них.
Следует отметить, что участники многосторонней встречи, проведенной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ еще в январе 1997 г., после всесторонней дискуссии признали, что феномен российской прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры населения. В принятых документах подчеркивалось, что изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых они являются.
Именно законодатель должен выявить объективные факторы, которыми определяются потребности реформирования государственных структур и характер их правового обеспечения. Такими объективными факторами могут быть признаны: состояние правопорядка и правозащитных механизмов в Российской Федерации; характер взаимодействия прокуратуры с ветвями государственной власти; перспективы развития российского федерализма; отечественные традиции обеспечения реализации правовых норм, сформировавшихся на почве российского менталитета (мировоззрения, психологии, правовой культуры); общепризнанные нормы и принципы международного права; рекомендации Совета Европы.
Современная российская прокуратура является многофункциональным органом. Подход к понятию и системе функций прокуратуры должен определяться на сегодняшнем этапе развития российской государственности видением прокуратуры как органа государственного надзора за законностью в стране. В этом заключается социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института, необходимого элемента системы гарантий нормального функционирования государственной власти. Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность ее функций, которые определены единством задач обеспечения законности и правопорядка Пункт 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Указание на функции прокуратуры данный Закон содержит и в ряде других норм. В той же ст. 1 подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».
В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).
В п. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем нет общего определения понятия функции.
С учетом изложенного следует сделать вывод о том, что основной функцией прокуратуры, с помощью которой реализуется правозащитный потенциал этого конституционного института, является надзорная функция, реализуемая в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» путем надзора:
за исполнением законов и законностью правовых актов;
соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
исполнением законов судебными приставами.
Ранее эти виды надзорной деятельности именовались основными направлениями. Последнее время для их определения стал использоваться термин «подфункция» надзорной функции. В научной литературе и практической деятельности данные подфункции именуются как отрасли прокурорского надзора. Каждая из них сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Различия между ними наиболее заметны в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров.
Реализация полномочий прокурора в рамках перечисленных отраслей носит надзорный характер В то же время, как отмечалось, прокуратура выполняет и иные функции, предусмотренные законом, в сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера. К ним следует отнести: участие в рассмотрении дел (уголовных, гражданских, арбитражных) судами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности.
В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача приносить представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Однако при этом прокурор не осуществляет надзор ни за законностью в деятельности судов, ни за законностью их постановлений. Во всяком случае, так предусмотрено Федеральным законом «О прокуратуре РФ», в ст. 35 которого говорится только об участии прокурора в рассмотрении дел судами и ничего не сказано о надзоре.
Выделение уголовного преследования в отдельную функцию прокуратуры сегодня вряд ли оправдано. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. №87 - ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» из полномочий прокурора исключено право возбуждения уголовного дела, дачи согласия следователю на его возбуждение, право принятия дела к своему производству и т.д.
Кроме того, в соответствии со ст. 201 Федерального закона «О прокуратуре РФ» предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности органов прокуратуры, осуществляют следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ. Поэтому в данном случае предпочтительно выделить такую функцию прокуратуры, как расследование уголовных дел.
А.Я. Сухарев относит указанные ненадзорные направления деятельности прокуратуры к самостоятельным функциям, видимо, основываясь на том, что каждая из них предусмотрена Федеральным законом «О прокуратуре РФ». В то же время более логичным представляется отнесение их к иным функциям органов прокуратуры, как это предусмотрено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Такое деление определяет конкретную направленность функций, их реальное содержание, не ведет к смешению понятий и затруднению понимания.
Таким образом, функции прокуратуры имеют конституционную природу, устанавливаются государством, являются динамичными, поскольку должны соответствовать потребностям времени, изменениям, происходящим в обществе и государстве.
3. Конституционно-правовой статус прокуратуры РФ: международный опыт
Органы прокуратуры подавляющего большинства стран Западной Европы, государств американского континента имеют одну важнейшую общность: прокуратура выступает здесь частью исполнительной власти в отличие от прокуратуры российской, которая в системе разделения властей занимает место самостоятельного государственного органа, не относящегося ни к одной из ветвей власти. Свидетельством тому является, к примеру, современная концепция организации и деятельности прокуратур во Франции и Италии. То же касается Японии и Китая, где органы прокуратуры также находятся в составе правительства. Причем во всех трех названных странах органы прокуратуры функционируют в системе министерства юстиции, и помимо генерального прокурора страны контроль за их работой осуществляет министр юстиции.
Схожи и модели организации и деятельности прокуратур этих стран, что особенно характерно для Франции и Японии. В этих странах чрезвычайно большими полномочиями наделены министры юстиции, которые осуществляют одновременно целый ряд важнейших государственных задач. Так, они возглавляют систему судебных и прокурорских органов, правомочны возбуждать против прокуроров или судей административный или дисциплинарный процессы, представляют и выдвигают кандидатуры судей и прокуроров, обобщают судебную статистику, дают заключения по делам о помиловании, решают вопросы досрочного освобождения от назначенного судом наказания, проводят республиканские юридические совещания, контролируют деятельность судебной полиции и исправительно-трудовых учреждений, а в отдельных случаях совместно с министром внутренних дел утверждают руководителей судебной полиции.
Предоставление одному члену правительства столь обширных полномочий, видимо, неприемлемо, поскольку имеющиеся широкие права создают и широкие возможности для злоупотребления служебным положением, излишней узурпации власти, проявления иных порочных деяний.
В отличие от французской или японской моделей в США, наоборот, Генеральный прокурор страны - Генерал-атторней - возглавляет и Департамент юстиции. Генерал-атторней руководит также деятельностью Федерального бюро расследований, исправительно-трудовых учреждений и эмиграционного бюро. В этой ситуации тоже, видимо, существует излишняя централизация власти в одних руках.
Органы прокуратуры в странах Западной Европы, США и Японии также имеют достаточно широкие полномочия. Так, они осуществляют возбуждение уголовного преследования, причем в отдельных странах, как, например, во Франции, возбуждение уголовного преследования является единоличным правом прокурора; контролируют деятельность следственных судей и судебной полиции; осуществляют многие другие полномочия, предусмотренные законом по регулированию деятельности прокуратуры. Во всех отмеченных странах органы прокуратуры играют важнейшую роль в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями. Благодаря своей централизованности и компактности они осуществляют также различные другие задачи, определяемые правовой политикой государства, и являются надежной опорой исполнительной власти страны.
В соответствии с Основным Законом ФРГ прокуратура является государственным органом уголовного преследования. Она отнесена к органам исполнительной власти, и прокурор как должностное лицо является чиновником. Прокуратура подконтрольна министрам юстиции и выступает в роли представителя правительства как на уровне федерации, так и земель, в состав которых входят эти министерства. Что касается парламентов, то они контроль за прокуратурой не осуществляют.
Хотя прокуратура относится к исполнительной власти, в области уголовного права и борьбы с нарушениями общественного порядка она выполняет свои задачи совместно с судами. Поэтому ее можно отнести к органам третьей власти - правосудию. В этом заключается особенность правового статуса немецких прокуроров.
В Соединенных Штатах Америки прокуратура представляет собой сплоченную и цельную систему, которую американское государство и действующее законодательство наделили достаточно большими полномочиями. Органы прокуратуры возглавляет Генерал-атторней, который руководит, как указывалось выше, и деятельностью Департамента юстиции США. В организационном плане американская прокуратура сложена по тому же принципу, что и американские суды. Здесь органы прокуратуры делятся на две основные группы: а)федеральная прокуратура, которую возглавляет Генерал-атторней (Верховный прокурор США); б)прокуратура штатов, которую возглавляет Атторней.
Прокуратура во Французской Республике является частью исполнительной власти. Министр юстиции возглавляет деятельность прокуратуры, суда и следственных судей. Он фактически назначает судей, руководит высшим советом магистратов, занимается подбором кадров и представлением рекомендации на кандидатов-судей. Являясь фактическим руководителем прокуратуры, он в установленных законом случаях правомочен поощрять и подвергать дисциплинарным взысканиям, в отдельных случаях назначать и освобождать от занимаемых должностей. Кроме того, совместно с министром внутренних дел он назначает руководителей судебной полиции. По представлению министра юстиции может быть возбужден дисциплинарный процесс в отношении любого сотрудника системы юриспруденции, в том числе и руководящих судей и прокуроров. Фактически министр наделен большими функциями, что и представляет ему возможность вмешиваться в ход расследования любого дела. Все это является свидетельством того, насколько зависимы должности судебной и прокурорской систем от министра юстиции, а следовательно, и от правительства.
Раньше других из стран бывшего Советского Союза новые законы о прокуратуре приняли кроме Российской Федерации Украина, Узбекистан и Казахстан.
Во всех указанных странах законы о прокуратуре имеют целый ряд сходных и общих черт. Так, все принятые законы предоставляют органам прокуратуры широкие полномочия и обширное поле деятельности. Опираясь на законодательство о прокуратуре, действовавшее в СССР и многих развитых странах мира, они представляют прокуратуру как специфический и централизованный правоохранительный орган; основные направления его организации и деятельности, полномочия и функции касаются роли прокурорского надзора, его сущности, задач и основных проблем дальнейшего повышения эффективности их работы. Согласно действующему законодательству прокурорский надзор в этих странах, прежде всего, предполагает обеспечение законов, определяющих обязанности граждан и должностных лиц перед государством и обществом, преследует цель укрепления государственной и частной собственности, осуществления защиты законных прав и свобод граждан, соблюдения действующих экономических отношений и общественно-политического порядка. Наделяя органы прокуратуры большими полномочиями, законодатели возложили на них вопросы единообразного восприятия и соблюдения законности в самых различных сферах общественной жизни.
Согласно статье 6 Закона о прокуратуре Узбекистана деятельность прокуратуры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан, Олий Мажлису (Парламенту). Запрещается вмешательство других органов государственной власти и управления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц в деятельность прокуратуры по осуществлению возложенных на нее функций, подбору и расстановке кадров.
Аналогичная норма содержится в Законе о прокуратуре Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна Верховному Совету Украины, образуемым им для этой цели органам. Наиболее обширны полномочия прокуратуры Украины, которая первой из бывших республик СССР приняла закон о прокуратуре. Так, согласно действующему закону о прокуратуре, речь идет даже о высшем надзоре за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, правительством Республики Крым, местными Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, воинскими частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами.
Закон о прокуратуре Украины (ст. 4), определяя задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов, в их число включает и защиту от посягательств на государственный и общественный порядок, политическую и экономическую систему, права и свободы граждан, независимость республики, демократическую структуру государственной власти и т.д.
Закон о прокуратуре Украины предоставляет органам прокуратуры полномочия по разъяснению и толкованию законодательства. Правовую основу организации и деятельности органов прокуратуры Украины определяют и укрепляют общепринятые нормы международного права, а также заключенные Украиной международные договоры (Закон о прокуратуре, ст. 3). Так, Генеральный прокурор Украины решает все вопросы, связанные с правовой помощью и вытекающие из межгосударственных соглашений страны.
С другой стороны, на прокуратуру возложен контроль за исполнением решений правительства. По представлению генерального прокурора Конституционным судом республики могут пересматриваться также принятые Президиумом Верховной Рады Украины решения. Генеральный прокурор Украины зависим от председателя Верховной Рады, который и представляет Верховной Раде кандидатуру генерального прокурора на утверждение, решает споры, возникающие между генеральным прокурором и коллегией прокуратуры.
Прокуратура совместно с органами государственной власти участвует в разработке и реализации комплексных мер по борьбе с преступностью и правонарушениями. Вместе с МВД Украины и другими заинтересованными организациями она разрабатывает единую систему борьбы с преступностью и статистическую отчетность, представляет их Президенту Республики и высшим органам государственной власти.
Закон о прокуратуре в Российской Федерации в отличие от украинского внес определенные ограничения в деятельность органов прокуратуры, сохраняя в основе концепцию организации и деятельности органов прокуратуры, существовавшую в период, предшествующий принятию закона.
января 1992 года на волне бурного осуществления правовых реформ в Казахстане был принят Закон «О прокуратуре в Республике Казахстан», в основу которого положена концепция, изложенная в Декларации о государственной независимости Казахстана. Указанный закон о прокуратуре определяет задачи органов прокуратуры, их компетенцию и полномочия, рамки деятельности, порядок организации и деятельности, выделяет функции прокуратуры в условиях независимой государственности, определяет место и роль последних в системе государственных органов. Принятый закон лишний раз подчеркивает важность построения правового государства, сохранения и укрепления его демократического характера, реформирования и переориентации прокурорской деятельности. В целом с принятием нового закона о прокуратуре в системе органов прокуратуры Казахстана изменилось немногое. Как и в советские годы, сегодня прокуратура в Казахстане является государственным органом, осуществляющим надзор за законностью предварительного расследования и следствия. Велики полномочия прокуратуры в сфере общего надзора. Согласно закону о прокуратуре, в Республике Казахстан прокурорский надзор един и строго централизован. Органы прокуратуры возглавляет генеральный прокурор Казахстана, которому подчиняются областные, городские и районные прокуроры. Права и обязанности, формы и методы их осуществления определяются законом о прокуратуре, а также приказами и указаниями генерального прокурора.
Органы прокуратуры Узбекистана в своей деятельности руководствуются Законом «О прокуратуре в Республике Узбекистан», принятым в январе 1992 года.
Согласно этому закону прокуратура осуществляет верховный надзор за единообразным восприятием и исполнением законов. Законом также предусмотрено, что органы прокуратуры действуют по принципам единства и централизованности, независимости и гласности. Систему органов прокуратуры Узбекистана возглавляет генеральный прокурор Республики Узбекистан, которому подчиняются областные, районные и городские прокуроры. Основная задача органов прокуратуры Узбекистана - надзор за органами, осуществляющими предварительное расследование и следствие, за гражданами, государственными органами и должностными лицами.
Если в плане статуса и полномочий, предоставленных органам прокуратуры, казахская и украинская модели почти идентичны, за исключением национальных особенностей и административно-территориального деления этих стран, то помимо вышеуказанных общностей узбекский вариант имеет еще одно преимущество - наряду с законом здесь принято и приложение, направленное на осуществление задач дальнейшего повышения социальной защищенности сотрудников органов прокуратуры.
Большинство законов о прокуратуре стран - членов СНГ и Балтии не содержат прямых указаний о том, в структуре какой из властей состоит прокуратура. По существу концепция таких законов в существенной мере совпадает с концепцией развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период. Вместе с тем, в Эстонии место прокуратуры в государстве определяется специальной нормой (ст. 3 Закона о прокуратуре). Она является «учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления Министра юстиции в статусе самостоятельной службы». Положение о прокуратуре, ее структура и штаты утверждаются министром юстиции. В Эстонии прокурорский надзор распространяется только на сферу деятельности органов полиции, предварительного следствия, исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такое ограничение связано с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и иными, в том числе вновь образуемыми государственно-правовыми структурами.
Прошедшие годы внесли определенные изменения и в уголовно-процессуальное законодательство закавказских республик, вместе с тем оставив в основе прежнюю концепцию организации и деятельности органов прокуратуры. Органы прокуратуры в указанных странах продолжают свою работу по борьбе с преступностью.
Однако в настоящее время в Республике Азербайджан происходят кардинальные изменения в организации и деятельности органов прокуратуры. Как отмечал Генеральный прокурор Азербайджанской Республики Э.Г. Гасанов, «мы решаем сейчас судьбоносную, исторически архиважную задачу реформирования прокуратуры, имея перед собой две цели. С одной стороны, прокуратура должна в соответствии с новой сутью государства и общества способствовать надзорными средствами демократическим процессам, достижению европейских и общемировых стандартов, присущих современным государствам, добиваться гуманизации институтов власти, либерализации социально-экономической и других сфер жизни. С другой стороны, ни в коем случае нельзя допустить утраты значения и весомости слова прокурора, а напротив - сегодня и в ближайшем будущем нужно уберечь и сохранить весь позитивный потенциал прокурорского надзора».
Прокуратура и структура ее органов во всех странах - членах СНГ в основных чертах осталась неизменной. Много общего имеется и в действующих уголовно-процессуальных законодательных актах и в законодательстве о прокуратуре. И все это совершенно логично, поскольку, десятилетиями действуя в рамках единой государственности, они имели сходные социально-политические и юридическо-экономические проблемы, общность интересов, цели и задачи.
Заключение
Подводя итог данной дипломной работы необходимо отметить, что в истории возникновения прокуратуры как государственного органа можно выделить следующие этапы развития: первый этап - досоветский (январь 1722 г. - октябрь 1917 г.), второй этап - советский (октябрь 1917 г. - январь 1992 г.), третий этап - российский (январь 1992 г. - настоящее время)
Проанализировав положения всех Конституций России, можно с уверенностью сказать, что прокуратура как государственный орган ни в одной из них не занимала соответствующего ей места.
Со временем роль прокуратуры как государственного органа то увеличивалась, то уменьшалась: и в итоге мы видим, что статус данного органа нашел свое закрепление в Основном законе лишь в последней статье главы 7 «Судебная власть». Но прокуратура не относится к судебной власти - это можно увидеть из положений ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. №1 - ФКЗ в ред. от 4.07.2003 г.: закрепление правового статуса этого органа государства в главе 7 является необоснованным, но так сложилось исторически. Законодателю только предстоит решить данную проблему. И здесь необходимо считаться с мнением B.C. Нерсесянца, который писал: «Ключевая задача состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, соответствующие толкования Конституционного Суда необходимые поправки к Конституции и т.д.), ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования».
Сегодня происходит процесс реформирования института российской прокуратуры, в ходе которого институт участия прокуратуры в гражданском, арбитражном, уголовном процессах претерпел существенные изменения, а полномочия прокурора были ограничены. Обсуждается судьба прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав министерства юстиции, то есть в систему исполнительной власти. Таким образом, встал вопрос о ликвидации прокуратуры как надзорного органа, об изъятии полномочий по защите публичного интереса. Проблема широко обсуждается на страницах современной печати, проявились как сторонники, так и противники предполагаемых изменений.
Очевидно, что, включив прокуратуру в одну из ветвей власти, можно навсегда распрощаться с принципом разделения властей и со столь необходимой Российскому государству системой сдержек и противовесов. Следует напомнить, что прокуратура способна оказывать непосредственное влияние на все три ветви власти путем принесения протестов на нормативные правовые акты, противоречащие закону (влияние на законодательную и исполнительную власти); оспаривания решений, действий, бездействий органов государственной власти, местного самоуправления, а также внесения представлений об устранении нарушения требований законодательства (влияние на исполнительную власть); принесения апелляционного, кассационного, надзорного представления на судебные решения (влияние на судебную власть).
Необходимо отказаться от попытки «вписать» прокуратуру в какую-либо ветвь государственной власти и признать, что она - универсальный самостоятельный институт государственной власти, реализующий функцию системы «сдержек и противовесов» и на котором основывается тот самый широко обсуждаемый принцип разделения властей. Кстати, во всех предшествующих российских конституциях признавалась самостоятельность российской прокуратуры. В частности, в Конституции 1978 г. имелся раздел «Правосудие и прокурорский надзор», в который непосредственно входила глава «Прокуратура».
На основании изложенного полагаем необходимым обозначить в Конституции РФ правовой статус прокуратуры, посвятив при этом ей отдельную главу. В теоретическом плане для этого представляют определенный интерес нормы советского законодательства. В заключение еще раз подчеркнем, что с целью сохранения и развития важнейшего органа государственной власти - Прокуратуры РФ - по данному вопросу должна быть выработана четкая государственно-правовая воля.
Законодателю действительно давно пора определить правовой статус и место Прокуратуры России как государственного органа, но вместе с тем это решение должно быть не спонтанным, а продуманным, взвешенным, обоснованным и рациональным.
Список использованных источников
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, №4, ст. 445.
2.Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. №2202-I (с изм. от 25 ноября 2013 г. №317-ФЗ)
.Указ Президента РФ от 25 января 2011 г. №90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»
.Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. от 19 января 2010 г.)
.Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (в ред. приказа от 20 апреля 2010 г. №169)
.Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. №98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»
.Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 октября 2007 г. №167 «Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе»
.Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры РФ от 03.06.2013 №230
.Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2007. Т. 2. С. 606-610.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. Б14 для вузов / М.В. Баглай. - 6-е изд., изм. и доп. - М.:орма, 2007. - 784 с.
.Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. Учебник. М., 2007. С. 18-33
.Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства: понятие, содержание, структура // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4 // СПС «КонсультантПлюс».
.Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. - 2005. - X» 5. - С. 108 - 112
.Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. №5 - С. 23-27.
.Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации/И.В. Велиев // Современное право. - 2005. - №10.
.Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор. Учебное пособие. М., 2007. С. 35-57.
18.Конституционное право Российской Федерации. Соколов И.А.М.: МГИУ, 2010. - 260 с.
.Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. Некрасов С.И.М.: 2009. - 167 с.
.Конституционное право России. Голубок С.А. 5-е изд. - М.: 2008. - 161 с.
21.Конституционное право России. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 585 с.
22.К вопросу о правовом положении прокуратуры как государственного органа в странах СНГ (на примере, Республики Армении, Украины, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана) // Международное публичное и частное право. 2011. №3. - С. 36-39.
.Лукоянов Д. Место прокуратуры в государственном механизме // Законность. - М., 2006, №11. - С. 54-56
.Мыцыков А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора // Законность. - 2007. - №5, - С. 2-6.
.Нерсесянц B.C. Проблемы общей теории права и государства. - М: Норма 2006 - 832 с.
.Прокурорский надзор Учебное пособие/под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2008.
.Сафонова Т.Ю. К вопросу о месте и роли прокуратуры в современном российском государстве // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. №2. - С. 96-99.
.Сафонова Т.Ю. История правового регулирования деятельности прокуратуры в советский период // Социально-экономические проблемы России и перспективы их решения: Материалы Международной научно-практической конференции (6-8 апреля 2007 г., г. Воронеж) // Под ред. Д.А. Мещерякова: в 2-х ч. - Воронеж: «Научная книга», 2007. - С. 159-162.
.Сафонова Т.Ю. История развития прокуратуры России // История правоохранительных органов (IX-XX вв.): учебное пособие / М.В. Пыльцина, Е.М. Полянская, Т.Ю. Сафонова. - Воронеж: ФГОУ ВПО Воронежский ГАУ, 2010. - С. 66-87.
.Терещенко А. Реформа прокуратуры: новые приоритеты // Законность. - 2006. - №8. - С. 4-6
.Якушева С.Е. Прокуратура в структуре современного Российского государства/ С.Е. Якушева // Вестник СГАП. - 2006. - №50.