Примерно такой же точки зрения придерживается С.Г. Буянский, который предлагает введение в Конституцию новой главы с названием «Прокурорский надзор»: «В ней можно было бы на основе соответствующих норм права установить, что прокуратура от имени государства надзирает на всей территории Российской Федерации за соблюдением требований Конституции, прав о свобод человека и гражданина исполнением законодательства, а также указов Президента РФ нормативного характера. В других статьях этой главы целесообразно было бы определить основные направлении надзорной деятельности прокуратуры. Среди них специально следовало бы указать на обеспечение верховенства Конституции России, единого правового пространства, федерализма единого экономического пространства. Следует также закрепить право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ (ч. 1 ст. 104 Конституции) и право обращаться в Конституционный Суд с запросами не только Генерального прокурора РФ, но и прокуроров субъектов Федерации (ч.ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции)».
Бесспорно, изложенное мнение приставляет большой интерес, так как правовой статус Прокуратуры РФ как государственного органа не совсем ясен. Но в то же время возникает вопрос: а как же разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную? В.Н. Мельников отмечает, что «разделение властей на три ветви не может быть признано идеальным, особенно в России». Вместе с тем, Россия в последние два десятилетия активно развивается и пытается добиться признания ее как страны, которая движется в направлении совершенствования конституционной модели. Мы согласны с мнением академика B.C. Нерсесянца, который писал: «По мере того как в ходе истории все больше проявлялось правовое начало государственности, обособлялись именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не «контрольная» или, скажем, «карательная». Ибо именно эти три власти, и только они (четвертой в этом ряду не дано), исчерпывают предназначение государства - публично-властное обеспечение свободы, безопасности, собственности».
Ко второй группе относятся ученые, размышляющие о статусе прокуратуры не как об органе власти, а представляющие ее как систему «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей.
Более сдержанной позиции в своих суждениях придерживается следующая группа исследователей. Они говоря о том, что реформу органов прокуратуры необходимо осуществлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства. А. Мыцыков оговаривает, что прокуратуру реформировать ни в коем случае нельзя, так как ее историческое долголетие заключается как раз в консерватизме. Он считает, что речь должна идти о нишах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность.
Ряд ученых, предлагает выделить «прокуратуру в подсистему правоохранительной власти в системе государственной власти России».
Есть еще одно течение, которое предлагает отнести Прокуратуру РФ к законодательной ветви власти. Так, по мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть. Аналогичной точки зрения придерживается и В. Ломовский. утверждающий, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России».
Следует отметить, что законодатель руководствовался в своем определении места Прокуратуры РФ в Конституции 1993 года особым статусом данного органа. А закрепив прокуратуру в главе 7 «Судебная власть», законодатель считал, что сложившиеся традиции прокурорского надзора не позволят судебной системе поглотить данный институт, сведя его непосредственные задачи до уровня судебного присутствия.
Указанные выше варианты определения правового статуса Прокуратуры России показывают на целесообразность проведения исторического анализа условий возникновения и развития прокуратуры в России. Конституция Российской Федерации в главе 7 «Судебная власть» определяет правовое положение, организационные основы, порядок и полномочия деятельности прокуратуры Российской Федерации. Также ч. 5 ст. 129 Конституции уточняет, что полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры России определяются соответствующим федеральным законом.
В связи с вышеизложенным важно отметить, что Конституция РФ. «поместив» прокуратуру в главу о судебной власти, до конца не определяет ее правовое положение, место в системе государственной власти Российской Федерации. Данное обстоятельство не случайно. Если простелить все Конституции России, то проявляется следующая картина. Во-первых, в Декрете о суде №1 от 24 ноября 1917 г. были упразднены ранее существовавшие института судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. Таким образом, царская прокуратура упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой. II как следствие в Конституции РСФСР 1918 г. нет ни единого слова о прокуратуре. Из этой Конституции видно, что функции прокуратура были переадресованы различным органам государственной власти, в том числе ВЦНК. Народному комиссариату юстиции и многим другим.
Конституция РСФСР 1924 года закрепляла прокуратуру Верховного Суда СССР, которая не возглавляла прокуратуры союзных республик, а была самостоятельным, автономным образованием. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору республики всех нижестоящих прокуроров. Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в общесоюзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ.
В Конституции 1936 г. уже существует глава ОС которая называется «Суд и прокуратура». В этой главе прокуратуре отводится целых 5 статей, где говорится о высшем прокурорском надзоре, который должен осуществлять Генеральный прокурор, а также о назначении республиканских, краевых, областных и других прокуроров. Но о прокуратуре как о государственном органе ее статусе, функциях и задачах деятельности в данной Конституции нет ни слова из Основного закона государства 1936 г. не ясно, что такое прокуратура цели ее деятельности, место в системе государственных органов: а также нет отсылки к нормативному правовому акту, непосредственно регулирующему деятельность прокуратуры.
Если мы рассмотрим Конституцию СССР 1977 г. со всеми последующими изменениях® и дополнениями, то увидим определенный прогресс, так как в ней появился раздел 7 «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор» и глава 21 «Прокуратура». Но сущность главы 21. если сравнить с Конституцией 1936 года фактически не изменилась. В ней по-прежнему не дано определение прокуратуры как государственного органа не приведены ее статус, цели, задачи и функции, но при лом имеются положительные моменты, а именно, ст. 168 Конституции 1977 г. делает прямую отсылку, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются Законом «О прокуратуре СССР».
Проанализировав положения всех Конституций России, можно с уверенностью сказать, что прокуратура как государственный орган ни в одной из них не занимала соответствующего ей места.
Со временем роль прокуратуры как государственного органа то увеличивалась, то уменьшалась: и в итоге мы видим, что статус данного органа нашел свое закрепление в Основном законе лишь в последней статье главы 7 «Судебная власть». Но прокуратура не относится к судебной власти - это можно увидеть из положений ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. №1 - ФКЗ в ред. от 4.07.2003 г.: закрепление правового статуса этого органа государства в главе 7 является необоснованным, но так сложилось исторически. Законодателю только предстоит решить данную проблему. И здесь необходимо считаться с мнением B.C. Нерсесянца, который писал: «Ключевая задача состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, соответствующие толкования Конституционного Суда необходимые поправки к Конституции и т.д.), ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования».
Законодателю действительно давно пора определить правовой статус и место Прокуратуры России как государственного органа, но вместе с тем это решение должно быть не спонтанным, а продуманным, взвешенным, обоснованным и рациональным.
2. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры
2.1 Прокуратура как субъект конституционно-правовых отношений в РФ
По месту прокуратуры в системе государственных органов в правовой литературе в настоящее время выделяются четыре группы стран: страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции (США, Франция, Бельгия); страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной власти и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией (Испания, Болгария, Латвия); страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства (Узбекистан); страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще нет (Великобритания).
Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации является предметом многочисленных дискуссий. Обращаться к данной теме ученых и практиков заставляет беспокойство о судьбе отечественной правовой системы вообще и о важнейшем институте современности - прокуратуре в частности.
Сегодня происходит процесс реформирования института российской прокуратуры, в ходе которого институт участия прокуратуры в гражданском, арбитражном, уголовном процессах претерпел существенные изменения, а полномочия прокурора были ограничены. Обсуждается судьба прокуратуры как самостоятельного государственного органа, реализующего надзорные функции, и возможность ее включения в состав министерства юстиции, то есть в систему исполнительной власти. Таким образом, встал вопрос о ликвидации прокуратуры как надзорного органа, об изъятии полномочий по защите публичного интереса. Проблема широко обсуждается на страницах современной печати, проявились как сторонники, так и противники предполагаемых изменений.
Следует оговориться, что обозначившиеся тенденции реформирования прокуратуры во многом навеяны Западом. В частности, Венецианская комиссия - консультативный орган по правовым вопросам Совета Европы - в июне 2005 г. опубликовала свое мнение (№340 / 2005) по вопросу соответствия европейским стандартам российского законодательства о прокуратуре. Комиссия указала, что прокурорский общий надзор недопустим в правовом государстве и функции прокуратуры должны быть ограничены поддержанием государственного обвинения по уголовным делам. Очевидно, что для сохранения прокуратуры, как самостоятельного государственного органа, и ее надзорных полномочий (что для современной российской действительности имеет огромное значение) представляется необходимым законодательно закрепить конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации, учитывая при этом все особенности ее правового статуса как отдельного субъекта юридического процесса.
Примечательно, что все теоретические размышления относительно конституционно-правового статуса российской прокуратуры строятся на основании принципа разделения властей.
Первая точка зрения сводится к тому, что прокуратура входит в состав судебной власти. Данная позиция обосновывается содержанием Конституции РФ, в которой единственная статья о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть». Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в главу 7 Основного Закона, исходил из того, что по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти.
В процессе разработки Конституции РФ вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали, что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из инструментов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение: статья о прокуратуре была помещена в главу «Судебная власть».
Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратуру без достаточных на то оснований объединяют с органами суда. Нельзя забывать, что органы правосудия разрешают только конкретные индивидуальные дела, они не обеспечивают и не могут обеспечить постоянного и систематического контроля за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц. Очевидно, что законность обеспечивается, во-первых, надзором за исполнением законов, а во-вторых, наказанием за неисполнение закона. Из этих задач прокуратуре отведено лишь осуществление надзора, в то время как суд, обеспечивая законность путем рассмотрения уголовных и гражданских дел, призван решать и вторую задачу. Кроме того, включение прокуратуры в состав судебной власти приведет к нарушению основных принципов процессуального права (состязательности, диспозитивности, равноправия сторон).
В обоснование точки зрения, в соответствии с которой прокуратура относится к законодательной ветви, некоторые авторы указывают на то, что в России на всей ее территории необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление. Верховная законодательная власть после принятия законов не может и не должна оставаться безучастной к их исполнению, поэтому она обеспечивает единство законности непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства. Прокуратуре передается большая часть данной функции, при этом верховная законодательная власть оставляет за собой право и обязанность ее осуществления, в том числе с целью обеспечения законности в деятельности самой прокуратуры.
Авторам, придерживающимся данного мнения, можно возразить следующим образом. Во-первых, в соответствии со ст. 94 Конституции РФ законодательным органом власти является Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Основной функцией Федерального Собрания является процедура разработки и принятия законов. Реализация, исполнение, соблюдение, надзор за исполнением законов не входят в компетенцию законодательного органа власти, поскольку он не подменяет собой иные органы государственной власти. Таким образом, функции прокуратуры и законодательного органа власти носят абсолютно разный характер. Во-вторых, ссылка некоторых авторов на то, что прокуратура, реализуя свои надзорные функции, «продолжает» деятельность законодательного органа государственной власти (Федеральное Собрание принимает законы, а прокуратура надзирает за их исполнением), а значит, входит в состав законодательной власти, не может считаться обоснованной. Если проводить аналогии, то получается, что, например, исполняющие судебные решения судебные приставы-исполнители должны относиться к судебной власти, поскольку реализуют принятое судом решение («продолжая» деятельность суда). Однако служба судебных приставов отнесена к ведомству Министерства юстиции и входит в состав органов исполнительной власти.