Приведенные нормы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах занимают особое место, они территориально, организационно и функционально обособлены от закрепленных в Законе о прокуратуре субъектов управления. Таким образом, современные органы прокуратуры имеют не трехзвенную, а четырехзвенную структуру: Генеральная прокуратура РФ - управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах - прокуратуры субъектов Федерации - прокуратуры городов (районов). В связи с этим, считаем целесообразным закрепить правовое положение рассматриваемых управлений в ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации.
Выше нами была рассмотрена организационная структура системы управления в прокуратуре. Далее, следуя логике исследования, необходимо провести правовой анализ и «второго уровня системы» - внутренней структуры органов прокуратуры.
По мнению Ю.М. Козлова и Е.С. Фролова, каждый отдельный государственный орган имеет свое организационно-структурное построение, которое можно определить как упорядоченную совокупность подразделений органа и связей между ними внутри органа. В более широком плане внутреннюю структуру органа, наделенного управленческими функциями рассматривает Г.В. Лавинский, включая в нее совокупность общих и частных целей и задач, управленческие связи, схему распределения функций и ответственности между структурными единицами (как отделами, управлениями, секторами, так и отдельными должностными лицами) и упорядоченную систему взаимоотношений между ними. Как отмечают Камерон К. и Куинн Р. организационная структура органа управления включает в себя четыре формальных элемента: точно обозначенные в штатном расписании служебные места (должности), обязанности по каждой из них, права, полномочия и связи, ответственность.
Обращаясь к теме нашего исследования, целесообразно отметить позицию А.Ф. Козлова, который, на наш взгляд, обоснованно полагает, что комплексный анализ компонентов организационной структуры каждого уровня трехзвенной системы прокуратуры России (Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации и районные (городские) прокуратуры) позволит сформулировать общие признаки и охарактеризовать организационную структуру системы органов прокуратуры в целом. При этом, исследование специфических особенностей функционирования управленческого аппарата в прокуратурах субъектов Федерации и специализированных прокуратурах на правах субъектов Федерации, а точнее отдельные выводы подобного исследования не всегда могут быть отнесены к характеристике организационной структуры прокурорской системы.
В целях полноты и объективности нашего анализа далее рассмотрим особенности организационной структуры каждого уровня указанной системы.
Генеральная прокуратура Российской Федерации является первичным звеном в структуре управления исследуемого нами ведомства. Нормативные основы центрального аппарата прокуратуры закреплены в ст. 14 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствие с которой Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). В соответствие с положениями данной статьи в настоящее время к руководителям высшего ранга помимо Генерального прокурора РФ отнесено 12 его заместителей, которым подчинено 6 главных управлений (главное организационно-инспекторское управление, главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, главное управление международно-правового сотрудничества, главное управление по надзору за следствием и главное управление обеспечения деятельности органов и учреждений прокуратуры).
Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят 25 управлений (к числу важнейших из которых, имеющих прямое и непосредственное отношение к управленческой деятельности, относятся: организационное управление, аппарат Генерального прокурора Российской Федерации (на правах управления), инспекторское управление, информационно-аналитическое управление, управление кадров, управление документационного и методического обеспечения, управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, правовое управление), а также 13 отделов. Кроме того, в состав Генеральной прокуратуры РФ на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура (ст. 46 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Важнейшей особенностью приказов Генерального прокурора РФ, посвященных регламентации внутреннего устройства аппарата является правовое закрепление внутренней централизации входящих в него структурных подразделений. Так, к примеру, в Положении о Главном организационно-инспекторском управлении, утвержденном Приказом Генерального прокурора РФ от 12 октября 2007 г., закреплена не только его структура, задачи и функции, но и полномочия входящих в его состав управлений и отделов. В соответствие с п. 1.1 рассматриваемое управление является самостоятельным структурным подразделением Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в его входят аппарат Генерального прокурора Российской Федерации, отдел дежурств, организационное, инспекторское и информационно-аналитическое управления. Аппарат Генерального прокурора Российской Федерации состоит из двух отделов: корректоров и делопроизводства (п. 2.2). Согласно п. 2.4. Положения организационное управление Главного управления состоит из двух отделов: организационного и отдела координации, которые возглавляют заместители начальника организационного управления - начальники отделов. В управлении имеются должности старших прокуроров и прокуроров отделов, а также федеральных государственных гражданских служащих. В п. 2.5 отражено, что инспекторское управление Главного управления состоит из трех отделов: инспекторского, отдела обеспечения собственной безопасности и физической защиты, отдела по гражданской обороне и мобилизационной работе. Инспекторский отдел и отдел обеспечения собственной безопасности и физической защиты возглавляют заместители начальника инспекторского управления - начальники отделов, отдел по гражданской обороне и мобилизационной работе - начальник отдела. Также в инспекторском отделе и отделе обеспечения собственной безопасности и физической защиты имеются должности старших прокуроров и прокуроров, в отделе по гражданской обороне и мобилизационной работе - федеральных государственных гражданских служащих. Информационно-аналитическое управление Главного управления, в свою очередь, состоит из трех отделов: отдела информационного обеспечения, отдела аналитического обеспечения, отдела методического и программного обеспечения, возглавляемых соответствующими начальниками (п. 2.6 Положения).
В соответствие с п. 2 Положения об управлении кадров, утвержденного приказом Генерального прокурора РФ от 22 января 2003 г. в его структуру управления входят: первый отдел (кадров центрального аппарата), второй отдел (штатов и обучения кадров), третий отдел (кадров территориальных органов прокуратуры РФ), отдел служебных проверок, отдел пенсионного обеспечения. Данное управление возглавляет начальник управления - старший помощник Генерального прокурора РФ. В указанном правовом акте также закреплены функции отмеченных отделов. Так, к примеру, первый отдел организует и проводит работу по укомплектованию кадрами аппарат Генеральной прокуратуры Российской Федерации; совместно с другими структурными подразделениями осуществляет подбор, расстановку и воспитание кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проводит работу по формированию резерва кадров для выдвижения и замещения вакансий в ее аппарате; организует и проводит аттестование прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации; готовит материалы на присвоение классных чинов прокурорским работникам и квалификационных разрядов работникам Генеральной прокуратуры Российской Федерации, замещающим должности государственных служащих; контролирует соблюдение работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации ограничений, связанных со службой в органах и учреждениях прокуратуры и т.д.
Продолжая далее, отметим, что структура управления в Генеральной Прокуратуре РФ, исходя из положений отмеченных выше внутренних нормативных документов, характеризуется наличием связей между её элементами (структурными подразделениями) с преобладанием вертикальных связей, которые возникают при наличии нескольких уровней управления. Вертикальные связи могут носить линейный и функциональный характер. Линейные связи означают подчинение линейным руководителям аппарата, т.е. по всем вопросам управления. Функциональные имеют место при подчинении по определённой группе проблем функциональному руководителю. Вместе с этим, как отмечено в п. 4.1 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, деятельность подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам, разработанными на основе изучения положения дел. Предметный принцип организации работы подразумевает организацию какого-либо направления прокурорской деятельности (например, участие прокурора в арбитражном процессе) и реализуется комплексно по отношению к нижестоящим звеньям прокурорской системы, обязанным исполнять требования приказов Генеральной прокуратуры РФ (в рассматриваемом случае Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. №20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве»). Зональный принцип организации работы предполагает деление нижестоящих звеньев на зоны (участки), включающие в себя несколько прокуратур субъектов Федерации, имеющих общие границы. Однако, как отмечает А.В. Трикс, в связи необходимостью осуществления тесного взаимодействия по различным вопросам между отделами (управлениями) в настоящее время преобладает смешанный (предметно-зональный) принцип организации работы.
Отмеченной нормой Регламента Генеральной прокуратуры РФ установлена возможность закрепления за прокурорами отделов и управлений определенного количества нижестоящих прокуратур для организации руководства и контроля в конкретной отрасли прокурорской деятельности, которая, в свою очередь, также закреплена в регламентах прокуратур субъектов РФ. Как указывает А.Г. Смирнов, в связи с подобной организацией работы на прокуроров отделов и управлений возложены функции руководителей. По своей сущности эти должностные лица относятся к функциональным руководителям. Точнее их можно было бы назвать зональными руководителями и одновременно наделить необходимыми дополнительными полномочиями. Вместе с этим, А.Р. Хаверин отмечает, что отмеченные лица не осуществляют в полной мере полномочия руководителей, поскольку они ответственны перед вышестоящими управленческими звеньями только за определенный участок работы и степень их влияния на стоящие ниже в иерархии подчиненности прокуратуры определяется внутренними документами, регламентирующими организацию работы этого участка. А.П. Копылова высказывается о том, что прокуроры отделов и управлений выполняют роль кураторов, в обязанности которых входит контроль за исполнением отдельных заданий и поручений, изучение оперативной обстановки, организация повышения квалификации прокурорских работников, их стажирования, а также аналитические функции.
Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Подобные связи также закреплены в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ и находят свое выражение, прежде всего, в общей функциональной координации деятельности, связанной с многоаспектными задачами, которые невозможно решить в рамках реализации полномочий одного структурного подразделения. Так, в соответствие с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15 мая 2010 г. №208 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы» заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам управлений в федеральных округах, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано обеспечить координацию деятельности правоохранительных органов, взаимодействие с иными государственными органами в целях усиления борьбы с коррупцией и должностными правонарушениями, предупреждения коррупционных проявлений, эффективной реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (п. 3).
Согласно п. 5 отмеченного документа управлению по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции во взаимодействии с главным организационно-инспекторским управлением, управлениями в федеральных округах для выработки системы совместных действий приказано обеспечить проведение координационных совещаний руководителей соответствующих правоохранительных органов с приглашением, при необходимости, руководителей контролирующих и иных государственных органов.
Изучая Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо отметить, что в нем содержатся положения, относящиеся не только к ее управленческому аппарату, но и ко всей системе органов прокуратуры. Так, например, на заседаниях коллегии Генпрокуратуры РФ рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров (п. 5.3). Выезды в прокуратуры субъектов Российской Федерации осуществляются с целью проверки или оказания помощи в организации их работы, изучения положительного опыта, проверки обстоятельств чрезвычайных происшествий, разрешения непосредственно на месте обращений о грубых нарушениях закона, участия в судебных заседания и др. (п. 8.1).
Особое значение в решении рассматриваемых нами вопросов имеет деятельность указанного выше Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ. Согласно п. 3.4 Регламента оно осуществляет информационно-аналитическую деятельность в целях организационного обеспечения Генерального прокурора Российской Федерации, готовит предложения по совершенствованию организации и повышению эффективности работы органов прокуратуры, организует государственное и ведомственное статистическое наблюдение и отчетность Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сбор и анализ иной информации по вопросам оперативного управления в системе прокуратуры, оказывает методическую и практическую помощь по этим вопросам подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним специализированным прокуратурам.
Далее перейдем к рассмотрению организационной структуры второго уровня исследуемой системы - прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур. В ст. 15 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации данные органы возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей, в них образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений (ч. 3 ст. 15).
В ст. 18 данного Закона закреплено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.