Правовое исследование указанных вопросов, определения места и роли структурных подразделений, звеньев, должностей в органах прокуратуры, а также управленческих связей между ними, представляется необходимым начать с теоретических основ, позволяющих уточнить отдельные особенности и значение структуры управления в прокуратуре.
Отдельные ученые рассматривают структуру как множество всех возможных отношений между подсистемами и элементами внутри системы. По мнению М. Коркишко, структура есть форма представления некоторого объекта в виде составных частей. Под структурой понимается совокупность связей, взаимоотношений между всеми элементами системы, между ее подсистемами, между системой и внешней средой. О. Сергеев под структурой понимает строение и внутреннюю организацию системы, выступающую как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. Однако структура не является неизменным, инвариантным аспектом системы и в данном случае, как отмечает ученый, действует следующая аксиома: при объединении элементов в целостную систему ее свойства оказываются отличными от алгебраической суммы свойств ее компонентов.
Понятия «структура» и «управление» неразрывно связаны между собой. Б.З. Мильнер сравнивает структуру с каркасом здания управленческой системы, построенным для того, чтобы все протекающие в ней процессы осуществлялись своевременно и качественно.
Многопоточность управленческих процессов, проистекающих одновременно, многообразие начальных, промежуточных и конечных целей, которые преследуют в своей деятельности субъекты управления, а также реализуемые ими разнообразные функции, позволяют вывести на первый план организационную составляющую и обозначить организационную структуру управления как особую научную категорию.
Однако, если анализ понятия «структура» с учетом отмеченных выше позиций исследователей позволяет сделать вывод об относительной устойчивости компонентов, с помощью которых в целом можно сделать вывод о том, что она отражает строение и внутреннюю форму системы, то трактование термина «организационная структура управления» в юридической литературе является дискуссионным.
С.А. Шапиро рассматривает ее как совокупность управленческих звеньев, расположенных в строгой соподчиненности и обеспечивающих взаимосвязь между управляющей и управляемой системами.
Под организационной структурой управления организацией понимается состав, соподчиненность, взаимодействие и распределение работ по подразделениям и органам управления, между которыми устанавливаются определенные отношения по поводу реализации властных полномочий, потоков команд и информации.
Структурой управления организацией Л.Е. Чередникова называет упорядоченную совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в устойчивых отношениях, обеспечивающих их развитие и функционирование как единого целого. Критикуя подобный подход к рассмотрению этой категории, А.Н. Лякин говорит о том, что в данном случае допускается сюрреалистическое обобщение как процессов управления, так и регулирования, при этом в разнопорядковых системах последние процессы могут в определенных ситуациях устойчивости, его можно рассматривать лишь в качестве кратковременного фактора, способного частично поддерживать функционирование целостной системы, что в итоге не может объективно влиять на процессы управления и, соответственно, выступать в качестве единого ориентира. Категоричную позицию занимает Г.Р. Латфуллин, высказываясь о том, что организационная структура управления без привязки к определенной системе (органов государственного управления, коммерческих, общественных структур и т.д.) не может быть концептуально обоснована и поэтому не имеет практической ценности. Ее моделирование и теоретическая интерпретация возможна лишь в определенной системе общественных отношений, специфика развития которых в итоге и наполняет организационную структуру конкретным управленческим содержанием.
Характеризуя организационную структуру управления, Ю.А. Тихомиров указывает на то, что она складывается из состава, соотношения, расположения и взаимосвязи отдельных подсистем организации, в качестве которой выступают подчиненные звенья (структурные, территориальные подразделения и должности). При этом, создание такой структуры направлено, прежде всего, на распределение между отдельными ее частями прав, обязанностей и ответственности. Таким образом, автор признает, что организационная структура системы управления в целом складывается из отдельных звеньев, которые, в свою очередь, также обладают организационной структурой.
В системе органов государственной власти исследователи допускают возможность существования организационной структуры в двух вариантах: как «организационной структуры системы управления» и как «организационной структуры органа». Нам представляется, что с учетом данной позиции можно максимально объективно проанализировать сущность управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры.
Основополагающие аспекты организационной структуры системы управления в органах и учреждениях прокуратуры отражены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». К ним можно отнести единство и централизацию (ст. 1, 4), правовое закрепление подчиненности прокуроров, а также установление управленческих связей (ст. 11, 14, 15, 16, 17, 18, 19). Указом Президента РФ от 25 января 2011 г. №90 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» установлена общая численность прокурорских работников в количестве 45 865 единиц. В соответствие с п. 1. 2 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генеральной прокуратуры РФ от 03.06.2013 №230 Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, его советников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений или в составе управлений, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений, научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утверждаются официальные символы Генеральной прокуратуры РФ и их описание. В п. 2.1. Регламента закреплено, что для решения стоящих перед органами прокуратуры задач руководители Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своих полномочий издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом, исполнения требований законов и иных нормативных актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др.
Вместе с этим, рассматривая основополагающие правовые источники, посвященные регламентации отдельных особенностей организационной структуры управления в органах прокуратуры, необходимо отметить, что на практике определенные нарекания вызывает содержание ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В данной норме отмечено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
Как мы уже отмечали, основы системного построения отечественной прокуратуры закреплены в ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Также отразим, что согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом - в данном случае имеется ввиду единственный Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации, упоминаний и ссылок на какие-либо иные федеральные законы, которые могут регламентировать особенности управления в органах и учреждениях прокуратуры, в Конституции РФ не имеется. Здесь необходимо указать, что в российской правовой системе отсутствуют законы, содержащие нормы об организации и деятельности системы органов прокуратуры. При этом, принятие других федеральных законов, содержащих положения, регламентирующие организационные основы и функции отечественной прокуратуры, не будет соответствовать Конституции РФ и породит коллизии и противоречия по отношению к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», который является базовым документом, регулирующим указанные аспекты. Все необходимые изменения, связанные с функционированием органов прокуратуры, должны быть внесены только в отмеченный правовой акт. Поэтому, на наш взгляд, необходимо исключить из ст. 3 данного Закона ссылку на другие федеральные законы.
Кроме того, данная статья не содержит упоминания о приказах Генерального прокурора РФ, которые, по сути, являются важными источниками, формирующими организационную структуру управления в системе органов прокуратуры. В соответствие с ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации. На основании положений отмеченных статей приказами Генеральной прокуратуры РФ от 16 декабря 2006 г. №117 «Об образовании Московской межрегиональной транспортной прокуратуры», от 11 мая 2007 г. №84 «Об образовании Уральской транспортной прокуратуры», от 11 мая 2007 г. №83 «Об образовании Приволжской транспортной прокуратуры», 27 апреля 2007 г. №70 «Об образовании Южной транспортной прокуратуры», от 27 апреля 2007 г. №71 «Об образовании Северо-Западной транспортной прокуратуры» создана система транспортных прокуратур, в которой сформированы специфические субординационные отношения, позволяющие вести речь об особенностях организационной структуры управления, связанные с реализацией полномочий в транспортной сфере.
Важное значение для упорядочения рассматриваемых нами аспектов имеет Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. №84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», в котором, к примеру, зафиксировано, что перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определяются по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации (п. 4). Анализируя нормы отмеченного Приказа, также отметим, что в нем закрепляются организационные основы деятельности структурных подразделений, устанавливается рациональная взаимосвязь между ними, предопределяя этим эффективность управления прокурорской системы (пп. 2.3, 5, 6, 8).
Продолжая дальнейший анализ, осветим вопросы, связанные с местом управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в организационной структуре управления в органах прокуратуры.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (сизм. от 19 января 2010 г.) образовано 8 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный). Федеральные округа были образованы для решения задач укрепления государства, развития федерализма, создания и сохранения единого правового пространства страны. Генеральным прокурором РФ в рамках реализации полномочий, указанных в ст. 17 Закона о прокуратуре (в части установления структуры подчиненных органов и учреждений прокуратуры и определения их полномочий) и воплощения в реальность идей Главы государства Приказом от 5 июня 2000 г. №988 созданы управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.
А.С. Сологубов отмечает, что подобный шаг был предпринят руководителем прокурорского ведомства в целях укрепления управленческих отношений в системе прокуратуры, упорядочения субординационных связей, а также реализации отдельных положений административной реформы в части совершенствования деятельности правоохранительных органов.
По мнению С.Н. Братановского, создание структурных подразделений организации связано с ее потребностями и полностью от них зависит. Если подразделений слишком много или слишком мало, это отрицательно сказывается на функциональной деятельности. Так, большее количество подразделений, чем это необходимо, влечет неоправданные расходы на оплату труда сотрудников, увеличение управленческого аппарата, и, следовательно, сложности в «управляемости» в целом. Однако же, отсутствие ряда ключевых структурных подразделений может привести к невозможности выполнения тех или иных функций и не использования тех преимуществ, которые ожидаются при их включении в организационную структуру.
Д.Н. Бахрах отмечает, что создание нового звена в иерархической системе государственного органа неизбежно влечет наделение его специализированной компетенцией по отношению к нижестоящим звеньям. Руководитель (администрация) федеральной структуры делегирует ему часть своих определенных законодательством полномочий для решения поставленных задач. Так формируются его права и обязанности по отношению к вышестоящим и нижестоящим звеньям, образуя специальный административно-правовой статус.
В.А. Юсупов справедливо высказывается о том, что несформированный на начальном этапе создания структурного подразделения его организационно-правовой статус, не закрепленная законодательно модель его функционирования неизбежно приводят к «перекосу» управления в ту или иную сферу, ошибочности принятия важных решений.
Отметим, что за десятилетний период существования управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах их правовое положение, особенности профессиональной деятельности и характер управленческих связей так и не нашли своего юридического закрепления в Законе о прокуратуре. Ввиду этого в работе этих структур длительное время присутствовал ряд недостатков: несогласованность с функционированием других подразделений Генеральной прокуратуры, дублирование, направление множества заданий (поручений), массовое истребование различной информации, установление нереальных сроков исполнения документов и др.
Кроме того, определенные трудности возникали и при взаимодействии с другими подразделениями аппарата Генеральной прокуратуры РФ.
В настоящее время, несмотря на постоянно возрастающее значение указанных управлений, наращиванием практики их взаимодействия с государственной властью субъектов Федерации, решением вопросов, имеющих повышенный общественный резонанс, организация и порядок их деятельности регулируется только двумя ведомственными актами - отмеченным выше Приказом Генерального прокурора от 5 июня 2000 г. №98 и Положением об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.
Далее отметим важные организационные особенности их функционирования. К ним относятся следующие:
Управления являются самостоятельными структурными подразделениями, которые дислоцируются непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов (п. 1.1. Положения).
Управления не подменяют другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Взаимодействие между управлениями и подразделениями Генеральной прокуратуры в рамках предоставленной им компетенции и предметов ведения осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 1.4).
В целях решения возложенных на них задач управления: организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по надзору за соблюдением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, исполнением законов при реализации приоритетных национальных проектов, при подготовке и проведении выборов, исполнением законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, о государственной и муниципальной службе, о труде в части обеспечения прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд, получение пенсий и пособий, за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы тепло- и электроснабжения (п. 3.2).