Примеры, когда не только ведущие и наиболее авторитетные российские ученые-административисты, но и ученые «второго ряда» отказывают «служебному праву» в праве на жизнь можно приводить и далее. Однако, в силу очевидности ситуации, вряд ли это необходимо. Научное сообщество за два десятилетия в абсолютном большинстве его так и не приняло.
И еще некоторые замечания. В правовом демократическом государстве корпус государственных служащих формируется из высококвалифицированных управленческих кадров на основе сложной и многоступенчатой системы отбора и продвижения по службе на основе служебной карьеры. К этим кадрам, как правило, предъявляются квалификационные требования. Де-юре такая модель отчасти заложена и в действующем российском законодательстве о государственной службе, за исключением, пожалуй, института служебной карьеры. В этой связи можно говорить, что Ю.Н.Старилов проявляет колебания и непоследовательность относительно собственной концепции так называемого «служебного права». Так, основным препятствием для того, чтобы российскую государственную службу можно было отнести к числу полноценно функционирующих государственных институтов, а значит, и говорить о служебном праве, по его мнению, является низкий уровень профессионализма государственных служащих и реального общественного признания государственной службы и ее социально значимых достижений [3]. В полной мере с такой оценкой согласиться нельзя. Как известно, Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 12) предусматривает квалификационные требования, причем достаточно высокие к должностям гражданской службы, особенно к тем из них, которые относятся к категории «руководители». Так, напомним, в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Лицо, которое не соответствует квалификационным требованиям по должности, не может быть принято на государственную службу. Кроме того, большинство гражданских служащих один раз в три года проходит аттестацию, которая призвана подтвердить их соответствие замещаемым должностям, т.е. проводится периодический внутренний контроль за уровнем профессионализма кадров государственного аппарата. Личный двадцатилетний опыт государственной гражданской службы автора настоящей статьи, а также его работа в качестве независимого эксперта в аттестационной комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации свидетельствуют в пользу достаточно высокой квалификации и профессионализма гражданских служащих. В этом отношении отечественная гражданская служба вполне сопоставима с государственной службой правовых демократических государств современного мира. Поэтому, остается решительно не понятно на чем основано утверждение Ю.Н.Старилова о низком уровне профессионализма государственных служащих. Думается, дело здесь в другом. По мнению автора, основная проблема - отсутствие действенного механизма юридической ответственности государственных служащих, и прежде всего тех, кто замещает руководящие должности гражданской службы, прочно укоренившееся в их сознании и, как следствие, - в сознании многих их подчиненных чувство безответственности и производное от него ощущение бесконтрольности и безнаказанности. Возможно, изменению ситуации будет способствовать вступление в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ. Однако обольщаться по этому поводу вряд ли приходится. Напротив, в его нынешнем виде данный нормативный правовой акт служит убедительным подтверждением отсутствия в современной России так называемого «служебного права». Кодекс не предусматривает признание в качестве административный дел тех же служебных споров, возникающих на государственной службе.
По мнению автора настоящей статьи, одним из признаков подлинной государственной службы является и особый судебный порядок рассмотрения споров, возникающих из государственно-служебных правоотношений, в частности, споров о служебной карьере, которые являются самостоятельным видом административных дел. Наличие права на служебную карьеру - также, как уже отмечалось ранее, важнейший признак подлинной государственной службы, при наличии которой уместно говорить и о существовании в стране служебного права. Данное обстоятельство не осталось незамеченным. Еще в начале 2000-х В.И.Радченко верно отметил, что в свете задач административной реформы определенное значение приобретает передача в компетенцию административных судов трудовых споров государственных служащих, включая новый для России институт - «споры о карьере» [54, 22]. Приходится признать, что в столь долгожданном учеными-административистами и не только ими Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации 2015 года соответствующие положения отсутствуют, а законодательство о той же гражданской службе не содержит норм, регулирующих отношения, связанные со служебной карьерой. Российская государственная служба даже после двух десятилетий реформ по-прежнему концептуально основывается, по сути, на идеях трудового права, а государственно-служебные отношения, будучи опосредованы служебным контрактом, остаются отношениями договорными. Отсутствие служебной карьеры как института - убедительное тому подтверждение.
Таким образом, есть все основания говорить, что «служебное право» так и не стало объективной реальностью, идеей, воспринятой в науке административного права и получившей юридическое подтверждение в соответствующем законодательстве, которое позволило бы реально создать в России государственную службу правового демократического государства, основные признаки которой были представлены автором еще в 2013 года и несколько дополнены в данной статье.
Одну из своих работ, опубликованных в ходе дискуссии о служебном права, Ю.Н.Старилов озаглавил: «Служебное право России: уже реальность или пока научная гипотеза?». Как известно, «гипотеза» (от греч. - предположение или догадка) есть утверждение, предполагающее доказательство. Во всякой науке и юридическая наука в данном случае не исключение, учеными время от времени выдвигаются смелые и оригинальные научные гипотезы, на доказательство которых порой уходят годы, десятилетия и даже века. Так было, к примеру, с известной гипотезой, а ныне уже теоремой Пуанкаре в математике, на доказательство которой потребовалось почти столетие. Приходится признать, что гипотеза так называемого «служебного права России» за без малого два десятка лет, прошедших после ее возвращения Ю.Н.Стариловым в научный оборот, убедительного доказательства, по мнению автора настоящей статьи, пока так и не получила и, учитывая динамику преобразований в сфере государственной службы последних лет, по крайней мере, в обозримой перспективе, вряд ли получит.
В заключении хотелось бы сделать некоторые обобщения. Прежде всего, следует отметить, что так называемого «служебного права» как комплексной отрасли права в России в настоящее время нет и, тем более, не было, да и не могло быть в середине 90-годов ХХ в., когда реформа государственной службы только делала первые робкие шаги, законодательство находилось в зачаточном состоянии и даже примерные контуры будущего отечественной государственной службы было крайне сложно определить. В тот период «служебное право» могло существовать, но не иначе как идея, научная гипотеза, состоятельность которой еще предстояло доказать. Возможно для того бурного времени перемен и ломки стереотипов идея эта была и перспективна в свете преобразований, начавшихся в сфере государственной службы, но, повторимся, не более чем идея, а не объективная реальность, базирующаяся на стройной и хорошо разработанной теории и основанном на ней законодательстве, пусть и находящемся в стадии формирования. Тоже можно сказать и о попытке уже на рубеже 90-х и 2000-х годов вычленить так называемое «служебное право» теперь уже в качестве подотрасли административного права. Объективный критерий, на основе которого это возможно сделать, так и не был выделен Ю.Н.Стариловым и его последователями.
Таким образом, развитие государственной службы в России в период с начала 90-х годов ХХ в. по настоящее время и ее текущее положение не позволяют говорить о теоретической состоятельности идеи так называемого «служебного права», по крайней мере на современном этапе государственного строительства нашей страны. Государственная служба была и продолжает оставаться ни чем иным, как одним из фундаментальных институтов российского административного права.
Библиография
служебный право административный
1. Гришковец А.А. К вопросу о служебном праве // Государство и право. 2013. № 4.
2. Акопов Л.В. Проблемы становления российского служебного права (по поводу статьи А.А.Гришковца)// Государство и право. 2013. № 11.
3. Старилов Ю.Н. Служебное право России: уже реальность или пока научная гипотеза// Правовая наука и реформа юридического образования. 2013. № 3 (26);
4. Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право. Учебное пособие. М., Норма - ИНФРА-М. 2015.
5. Чаннов С.Е. Для будущих чиновников. Рецензия на учебный курс «Государственная гражданская служба» (Гришковец А.А., Ростовцева Ю.В., Фомина С.В. Государственная гражданская служба. Учебный курс/ отв. ред. Н.Ю.Хаманева. М.: Дело и сервис, 2014)// Государственная служба. 2014. № 2.
6. Чаннов С.Е. Вновь к вопросу о служебном праве// Государство и право. 2015. № 3.
7. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (Теоретико-правовое исследование). Диссертация на соиск. уч. ст. докт. юрид. наук. Воронеж. 1996.
8. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., Бек. 1996.
9. Комаров С.А. Общая теория государства и права. Учебник. Издание восьмое, исправленное и дополненное. СПб., Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2012.
10. Ямпольская Ц.А. О месте административного права в системе советского права// Советское государство и право. 1956. № 9.
11. Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Выпуск первый. М., 1891. С. 341.
12. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1896.
13. Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М., Зерцало. 2004.
14. Теория государства и права. Учебник для вузов. Под ред. О.В.Мартышина. М., Юрлитинформ. 2012.
15. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник. 9-е издание, стереотипное. М., Омега-Л. 2013.
16. Шебанов А.Ф. Система советского социалистического права. М., Издательство Московского университета. 1961.
17. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Служебное право Российской Федерации. Учебное пособие. М., Норма : ИНФРА-М. 2011.
18. Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права// Советское государство и право. 1967. № 9.
19. Российская газета. 1997. 7 марта.
20. Бельский К.С. О системе административного права// Государство и право. 1998. № 3.
21. Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права. Учебник для бакалавров. М., Проспект. 2013.
22. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. История, теория, закон, практика. Монография. М., Изд-во РАГС. 2003.
23. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, Издательство СКУ. 1995.
24. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России// Государство и право. 1999. № 9.
25. Демин А.В. Система российского права: тенденции и перспективы. Системность в праве: Сборник статей/ Под ред. к.ю.н., доц. Н.Л. Клык. Кросноярск. Красноярск. Гос. Ун-т. Изд-во «Универсал». 2002.
26. Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права некоторые итоги дискуссии// Государство и право. 2000. № 5.
27. Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России// Государство и право. 1999. № 9.
28. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, Издательство Воронежского государственного университета, 1998.
29. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я.Хбриевой, Ю.А.Тихомирова, Ю.П.Орловского. М., ОАО «Городец». 2004.
30. Административное право России. Учебник/ под ред. Н.М.Конина и Ю.Н.Старилова. - 2-е изд., пересмотр. М., Норма - ИНФРА-М, 2010.
31. Кирин А.В. О реформировании системы административного права// Журнал российского права. 2012. № 3.
32. Комахин Б.Н. Административно-правовые основы государственно-служебной деятельности в контексте политики модернизации. Автореф. дисс. на соиск уч. ст. докт. юрид. наук. М., 2015.
33. Кононов П.И. Основные категории административного права и процесса. Монография. М., Издательство «Юрлитинформ». 2013.
34. Осинцев Д.В. Система административного права (методология, наука, регламентация). Монография. М., ИНФРА-М., 2014.
35. Кононов П.И. О систематизации российского административного права и законодательства//Административное право и процесс. 2014. № 6.
36. Административное право России: учебник для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/ под ред. П.И.Кононова. В.Я.Кикотя, И.Ш.Килясханова: 4-е изд. перераб. и доп. М., ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2009.
37. Купреев С.С. К дискуссии о новой системе административного права// Административное право и процесс. 2013. № 8.
38. Чаннов С.Е. Вновь к вопросу о служебном праве// Государство и право. 2015. № 3.
39. Чашин А.Н. Предпосылки кодификации служебного законодательства// Административное право и процесс. 2014. № 2.
40. Чашин А.Н. Кодификация в сфере российского законодательства: теория, история, перспективы. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. Магадан. 2012.
41. Акопов Л.В., Смоленский М.В. Административное право. Учебник 3-е изд. испр. и доп. М., Издательско-торговая корпорация «Дашков и К» Академцентр. 2012.
42. Копытов Ю.А. Административное право учебник для академического бакалавриата. М., Издательство Юрайт. 2014.
43. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Курс лекций. Саратов, СГАП. 2001.
44. Административное право Российской: учебник/ под. ред Н.М.Конина и Ю.Н.Старилова. 2-е изд., пересмотр. М., Норма : ИНФРА-М. 2010.
45. Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право. Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов. Изд-во ГОУ ВПО»Сарат. Гос. Академия права». 2003.
46. Манохин В.М. Административное право России. Учебник. Саратов, 2010.
47. Овсянников С.А., Апарина О.Ю., Касаева Т.Г., Мильшина И.В., Московская П.Г., Панов А.П. Административное право России: учебное пособие. Саратов. Наука. 2014.
48. Воронков А.В. Развитие системы административного права в России (международно-и сравнительно-правовые аспекты). СПб., Издательство Санкт-Петербургского университета. 2002.