Нельзя не отметить, что Л.В.Акопов не единственный, кто ставит вопрос о масштабной кодификации служебного законодательства и тем самым, пусть и не прямо, а опосредовано, но поддерживает позицию Ю.Н.Старилова о служебном праве. Солидарен с ним и С.Е.Чаннов. Причем последний предлагает более широкий подход, а именно, не много ни мало, а разработку и принятие глобального Служебного кодекса, призванного систематизировать весь огромный массив законодательства о государственной службе. Впрочем, С.Е.Чаннов оговаривается, что само по себе принятие какого-либо кодифицированного акта далеко не всегда эффективно решает проблемы правового регулирования и, тем более, не «рождает» новой отрасти [38, 11].
О необходимости кодификации служебного законодательства говорит и А.Н.Чашин [39, 42-43]. По его мнению, исследование современного состояния системы служебного законодательства указывает на наличие предпосылок возможности его кодификации. Причем, полагает указанный автор, работа по кодификации служебного законодательства должна заключаться не только в переработке перечисленных им в статье действующих федеральных законов о государственной службе, но в разработке новых блоков нормативного материала, в настоящее время не урегулированных на уровне федерального законодательства. В частности, считает А.Н.Чашин, необходимо включить в структуру кодекса главу о правоохранительной службе, так как такая служба признается одним из видов государственной службы наряду с гражданской и военной, но законом не урегулирована [39, 43].
Возможно и не стоило бы обращать внимание на точку зрения, в общем, достаточно малозначимого для института государственной службы автора, тем более не административиста, а теоретика права, практикующего адвоката, преподавателя кафедры уголовно-процессуального права из далекого Магаданского филиала Московского государственного юридического университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА), кандидатская диссертация которого, ко всему прочему, посвящена отнюдь не проблемам государственной службы, а кодификации российского законодательства [40]. Однако, данный пример, думается, весьма показателен и неплохо характеризует тех, кто в след за Ю.Н.Стариловым, стали адептами идеи так называемого «служебного права». Как уже отмечалось ранее, идея эта, возвращенная Ю.Н.Стариловым в научный оборот без малого два десятка лет назад, оказалась воспринята и поддержана лишь незначительной частью ученых-юристов, представляющих, главным образом, младшее и отчасти среднее поколение авторов, пришедших в науку в основном в 2000-х. Тогда как у старшего, наиболее авторитетного поколения ученых и большинства представителей среднего поколения идея служебного права признания и поддержки не получила.
Что касается собственно идеи масштабной и всеобъемлющей систематизации законодательства о государственной службе, то, думается, она нереалистична, если не сказать больше, утопична. Именно такой эта идея представляется для тех, кто знаком с работой государственного аппарата не только в теории, но и на практике. Нужно понимать, что, прежде всего, законодательство о военной службе, как и сама по себе военная среда, имея ввиду офицерский корпус, весьма консервативны. Эта среда крайне настороженно относится к любым пусть даже самым незначительным переменам, а перемены пусть и по форме могут оказаться достаточно болезненными уже хотя бы потому, что военная служба как бы «растворится», потеряется в служебном кодексе, будет поставлена в один ряд с другими видами государственной службы, тогда как в глазах офицерского корпуса исторически именно военная служба и есть в истинном смысле «государева служба». Напротив, все остальные в этом качестве воспринимаются слабо. То, что такой систематизации до сих пор не произошло, лишний раз свидетельствует не в пользу сторонников выделения служебного права, подтверждает то, что в этом просто нет объективной необходимости, а значит нет и соответствующего политического решения. Есть основания полагать, что только законодательство о государственной гражданской службе, да и то с не слишком большой вероятностью имеет перспективы быть кодифицированным и своеобразным ориентиром здесь, видимо, будет выступать Трудовой кодекс Российской Федерации. В пользу этого, в частности, свидетельствуют вышеупомянутые установки Президента Российской Федерации второй половины 90-х годов, впрочем, так и не реализованные на практике.
Так, тот же Л.В.Акопов в изданном совместно с М.В.Смоленским учебнике административного права отмечает, что система административного права - это совокупность административно-правовых институтов, в числе которых в качестве примеров выделяются, в частности институты государственной службы и административной ответственности [41, 21]. О так называемом «служебном праве» при этом не говорится ни слова, а государственная служба рассматривается в данном учебнике в Общей части в рамках отдельной главы 8 «Государственные служащие как субъекты административного права» [41, 101-121].
Опытный екатеринбургский административист Ю.А.Копытов, анализируя систему отрасли административного права и признавая ее сложным образованием в системе права, отмечает, что в административном праве существует множество правовых институтов. Среди наиболее развитых и объемных из них он, в частности, называет институт государственной службы [42, 76]. Нельзя не отметить также, что Ю.А.Копытов в качестве структурного ряда, т.е. элемента в общепринятой формулировке, называет и подотрасли административного права. Среди них, указывает он, в специальной литературе чаще всего называют административное служебное право. Таким образом, Ю.А.Копытов лишь констатирует наличие науке соответствующей точки зрения, но сам при этом, очевидно, ее не разделяет. Подтверждением тому является то, что он выделяет административное право государственной службы в качестве предметного института общей части административного права [42, 78].
В свою очередь видный представитель саратовской школы административного права профессор Н.М.Конин, рассматривая систему административного права как отрасли права и признавая объективное деление всей совокупности норм, составляющих эту отрасль, на нормы Общей и Особенной частей, отмечает, что и в основе деления вузовского курса так же на Общую и Особенную части лежит деление по этим же основаниям. Вместе с тем, ученый делает важное замечание: «Но с использованием некоторых субъективных моментов (курсив мой - Авт.) в административном праве нередко выделяют еще и так называемую Специальную часть, объединяя в ней некоторые взаимосвязанные институты Общей или Особенной частей административного права, рассматривая в качестве таковой, например служебное право (курсив мой - Авт.), таможенное право….. Иногда эти и другие специальные части административного права называются подотраслями административного права (курсив мой - Авт.), изучая их как большие относительно самостоятельные специальные части (спецкурсы) административного права» [43, 76-77]. Таким образом, позиция Н.М.Конина такова, что если и говорить о служебном праве, то не иначе как в связи с вузовским курсом административного права, т.е. оно рассматривается только как учебная дисциплина в рамках специальной части, да и то, если такая часть, опять же «с использованием некоторых субъективных», а никак не объективных моментов все же выделяется. При этом следует отметить, что как в авторских учебниках и учебных пособиях Н.М.Конина, а также в учебниках, учебных пособиях, учебно-методическом комплексе, где он участвовал в качестве соавтора и редактора сохраняется традиционное деление курса на общую и особенную части и никакой специальной части, включающей, в частности, служебное право, не выделяется. Видимо, исходя опять же из «субъективных моментов» в этом не было необходимости и достаточно, чтобы в учебнике содержалась отдельная глава, посвященная государственной и муниципальной службам. Именно так сделано, к примеру, в фундаментальном учебнике «Административное право Российской Федерации» [44, 240-347], изданном под редакцией Н.М.Конина и, кстати сказать, Ю.Н.Старилова.
Те, прямо скажем, крайне немногочисленные учебники, в которых наряду с общей и особенной частями также наличествует и специальная часть, никакого служебного права в этой части не содержат. Показателен в этом отношении учебник Ю.С.Адушкина и В.М.Манохина [45]. Последний, как известно, является признанным метром среди ученых-административистов, исследующих проблемы государственной службы и, без преувеличения, одним из патриархов отечественной науки административного права. Так, в указанном учебнике в специальную часть входят два раздела «Обеспечение безопасности личности, общества, государства в сфере внешних сношений» и «Обеспечение безопасности личности, общества, государства внутри страны». Исходя из ее содержания, специальная часть может рассматриваться не иначе как управление в административно-политической сфере, которая обычно входит в особенную часть административного права. При этом государственной службе и государственным служащим в указанном учебнике посвящена отдельная 12 глава, которая находится, разумеется, в его общей части [45, 108-135].
Наконец, в более позднем авторском учебнике В.М.Манохина [46], где также содержится специальная часть, снова ничего не говорится о так называемом «служебном праве», а сама эта часть, опять же состоящая из двух разделов («Обеспечение внешней безопасности» и «Организация и структура внутренней безопасности (административная правоохранительная деятельность»), также посвящена, по сути, углубленному рассмотрению вопросов государственного управления в административно-политической сфере. Государственная служба, по-прежнему, рассматривается в рамках общей части и не иначе, как институт административного права, выделяемый по признаку «узконаправленного регулирования отношений» [46, 26]. Кстати сказать, В.М.Манохин не настаивает на выделении специальной части и признает, что «возможны варианты», например, обойтись без специальной части или именовать ее полицейским правом [46]. Как видно, взгляды ученого на государственную службу остаются стабильны и абсолютно традиционны: никакого «служебного права» нет, государственная служба - институт административного права.
Еще одно издание, кстати сказать, также принадлежащее перу саратовских административистов, исходит из того, что система отрасли административного права состоит из трех частей: общей, особенной и специальной [47, 24]. Но и в данном учебнике в специальной части никакого так называемого «служебного права» нет. Эта часть в нем отражает только производство по делам об административных правонарушениях [47, 24].
Некоторый интерес представляет позиция А.В.Воронкова, который анализировал возможные модели построения административного права. Названный автор допустил возможность существования в курсе административного права достаточно подвижной, по его мнению, части под условным обозначением «Особенная» [48, 52], в рамках которой возможно, в частности, раскрытие и конкретизация отдельных институтов (курсив мой - Авт.) Общей части курса административного права. В соответствующем разделе, по мнению А.В.Воронкова, оправданным представляется показ особенностей правового регулирования отдельных видов государственной службы. Поясняя свою позицию, он, в общем, справедливо отмечает, что реальная практика управления в значительной мере зависит от способностей тех, кто реализует управленческие функции, и от того, как определена правовая основа их деятельности. Отдельные виды государственной службы во многом выступают в качестве важнейших составляющих государственной службы в целом, с их функционированием связывается значительный объем правоохранительной деятельности (служба в таможенных органах, военная служба и др.) [48, 52]. Таким образом, частично принимая позицию Ю.Н.Старилова относительно переноса рассмотрения вопросов государственной службы из общей в особенную часть административного права, А.В.Воронков говорит лишь о более подробном рассмотрении в ней особенностей отдельных видов государственной службы. И снова никакого служебного права. При таком подходе, очевидно, что государственная служба сохранится и в общей части, в которой будут рассматриваться ее основополагающие положения. Просто в особенной части изучаться данный институт, да, именно институт, будет более полно и всесторонне. С последним трудно не согласиться. Впрочем, позицию А.В.Воронкова сколько-нибудь новой и оригинальной не назовешь. Она давно реализована во многих ранее изданных учебниках по административному праву, где вопросы той же военной службы или службы в органах внутренних дел более подробно рассматриваются именно в Особенной части, в тех ее разделах, которые посвящены управлению в области обороны (военная служба) или области внутренних дел (служба в полиции и органах внутренних дел в целом). Достаточно обратиться, например, к учебнику административного права таких авторов как Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский, С.М.Кузнецов [49] или учебнику цитированного ранее Ю.А.Копытова. Так, в первом учебнике вопросы военной службы детально рассматриваются в рамках особенной части в разделе «Управление в административно-политической сфере». Определенное место и опять же в особенной части в разделе «Управление в правоохранительной сфере» уделяется и службе в милиции или полиции в современной терминологии. В учебнике административного права Ю.А.Копытова вопросы военной службы пусть и в самом общем виде рассматриваются опять же в общей части, в разделе «Организация административного управления и административно-правового регулирования в государственно-политической сфере» [42, 463-465]. Подобные примеры можно было бы приводить и далее, но вряд ли в этом есть объективная необходимость.
В работах известного специалиста по проблемам государственной службы Г.В.Атаманчука, изданных во второй половине 90-х - первой половине 2000-х [50], т.е. в период, когда идея так называемого «служебного права» была возвращена Ю.Н.Стариловым в научный оборот и активно им разрабатывалась, также в очередной раз не удается обнаружить каких-либо следов служебного, что, в общем, совсем не удивительно. Г.В.Атаманчук, придерживаясь традиционного понимания государственной службы, рассматривает ее не иначе как институт административного права.
Ю.Е.Аврутин, говоря о ревизии основных доктринальных положений административного права, полагает, что ее необходимость предопределяется исторически сложившейся ролью и местом административного права в процессах обеспечения государственно-правового строительства. Он обращает внимание, что расширение круга отношений, регулируемых административно-правовыми нормами, усложнение структуры административного законодательства, сопровождающееся формированием законодательных общностей норм, в научной литературе далеко не всегда обоснованно позицианируются как подотрасли или институты административного права [51]. Хотя подобные оценки были адресованы и не служебному праву как подотрасли административного права, но они применимы и в отношении данной теоретической конструкции Ю.Н.Старилова. Думается, нет оснований отождествлять появление в последние два десятилетия обширного законодательства о государственной службе с формированием в России так называемого «служебного права».
Если обратиться к учебнику административного права профессора А.Б.Агапова, то в нем также ничего не говорится о служебном праве. Государственной службе опять же посвящена одноименная глава 11, включенная в Раздел I Общей части курса [52, 271-298]. Схожая точка зрения высказывается и в учебнике для бакалавров Ю.И.Мигачева, Л.Л.Попова, С.В.Тихомирова [53]. Указанные авторы констатируют, что административное право, как и другие отрасли права, представляет собой систему, состоящую из институтов и норм административного права. При этом общая часть административного права устанавливает его общие институты, определяющие административное право в системе российского права. Отдельная глава 6 «Государственные гражданские служащие Российской Федерации как субъекты административного права» вполне закономерно включена в Общую часть Основные административно-правовые институты административного права. И снова никакого так называемого «служебного права»…