Снова никакого так называемого «служебного права». И это при том, что в самом разгаре административная реформа и реформа государственной службы, уже приняты такие базовые нормативные правовые акты, как Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службе Российской Федерации» и уже упоминавшийся Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как видно, не потребовалось даже «длительного времени», как полагал выше Ю.Н.Старилов, для их принятия. Однако несмотря на это служебному праву отказано в существовании, а государственная служба рассматривается в ее традиционном и устоявшемся понимании, а именно как общий отраслевой институт административного права.
Рассматривая систему административного права в настоящее время, Ю.Н.Старилов уже придерживается, в общем, традиционного понимания структуры отрасли, включающей две части - Общую и Особенную [30, 91]. Ученый отмечает, что административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную внутреннюю структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых норм, институтов и подотраслей права. Среди последних Ю.Н.Старилов, в частности, выделяет служебное право [30]. Правда, о необходимости изучать служебное право непременно в рамках особенной части административного права он уже ничего не говорит.
Впрочем, взгляды Ю.Н.Старилова на служебное право и их эволюция были достаточно подробно проанализированы автором в известной статье «К вопросу о служебном праве» и возвращаться к ним, думается, нет объективной необходимости.
Как известно, служебное право - это, прежде всего, конструкция теоретическая. И здесь уместно задаться вопросом: как она воспринята учеными-юристами, прежде всего административистами и была ли воспринята вообще? По мнению автора, по тому, какой отклик та или иная идея получила в научном и профессиональном сообществе, как она по истечении времени осмыслена им, в определенной мере можно судить о ее продуктивности и перспективности.
Можно с уверенностью констатировать, что несмотря на бурное развитие законодательства о государственной службе последних двадцати лет, в результате которого сформировался его весьма внушительный массив, в юридической науке и в первую очередь науке административного права так и не произошло широкого и безоговорочного признания служебного права в качестве объективной реальности. Очевидно, что если то или иное явление объективно существует, то оно вряд ли может долгое время оставаться незамеченным и так или иначе не исследованным в юридической науке. В этой связи попробуем обратиться к наиболее содержательным, по мнению автора, работам отечественный ученых-административистов последних лет с целью уяснить их взгляды относительно так называемого «служебного права».
Так, интересна позиция А.В.Кирина, который так же, как и Ю.Н.Старилов, принадлежит к сторонникам так называемого «служебного права», но в отличии от него выступает против сохранения традиционного деления системы административного права на общую и особенную части. По его мнению, в соответствии с явно наметившимися за последнее десятилетие тенденциями формирования и характерными чертами новой общей концепции развития отраслевой науки представляется необходимым исключить из содержания современной административного права устаревшую особенную часть [31, 55]. Вместо нее А.В.Кирин предлагает включить в структуру административного права перечень реально сложившихся в теории и законодательной практике административно-правовых подотраслей и институтов. Среди них он называет, в частности, служебное право [32, 56]. Правда, специально не поясняет, что в его понимании есть служебное право подотрасль административного права или же его институт. Видимо, А.В.Кирин все же разделяет взгляды Ю.Н.Старилова на служебное право и рассматривает его как подотрасль административного права. Подтверждением тому служит тот факт, что служебное право перечисляется между административно-деликтным и таможенным правом, которые в юридической науке понимаются именно как подотрасти или даже самостоятельные отрасли права.
Сторонником служебного права является Б.Н.Комахин. Данный автор, выделяя три основных компонента модернизации служебной деятельности, а, по его мнению, это: обеспечение верховенства правовых законов, устанавливающих статус служащих; обеспечение служащими прав и свобод человека и гражданина; строгое соблюдение принципа разделения государственной власти; обозначает проблемы и перспективы взаимодействия административного права со служебным правом [32, 29]. Как видно, Б.Н.Комахин, не вдаваясь в какие-либо рассуждения о существе служебного права, воспринимает его не иначе, как данность, вполне объективную, не вызывающую сомнений реальность. В его системе права служебное право благополучно сосуществует параллельно с правом административным. Правда, остается совершенно не понятно как они между собой соотносятся применительно к сложившейся в России системе права.
Участвуя в дискуссии по вопросу о служебном праве и рассуждая о создании специалистами фундамента для дальнейших итоговых суждений относительно его концепции, Ю.Н.Старилов посетовал, что публикуются работы, названия которых предполагают, цитируем, «обозначение и в какой-либо мере рассмотрение проблем современного служебного права». В качестве примера таких работ он приводит монографии П.И.Кононова [33] и Д.В.Осинцева [34], при ознакомлении с которыми, отмечает Ю.Н.Старилов, «становится ясно, что авторы по каким-то причинам «обошли вниманием» государственно-служебную проблематику» [3, 12]. Вряд ли с подобной оценкой указанных работ можно согласиться. Просто у их авторов принципиально иной в отличии от Ю.Н.Старилова взгляд на данную проблематику и они, также, впрочем, как и автор настоящей статьи, не усматривают в современной системе административного права такого явления, как так называемое «служебное право». Их теоретические воззрения кардинально отличаются от тех конструкций, которые были сформулированы Ю.Н.Стариловым. Достаточно обратиться к упомянутым работам П.И.Кононова и Д.В.Осинцева.
Так, весьма своеобразен взгляд на государственную службу Д.В.Осинцева. Он полагает, что этот институт, да, подчеркнем, именно институт, представляет собой чрезвычайно важное направление государственного строительства, относящееся к предмету не административного, не трудового, а конституционно-правового регулирования [34, 30]. В рамках отрасли административного права допустимо говорить о методах обеспечения государственной служебной деятельности, но относить государственную службу в качестве института административного права, по мнению Д.В. Осинцева, представляется ошибочным [34, 31]. Как видно, Д.В. Осинцев рассматривает государственную службу не иначе как институт пусть и конституционного права.
Таким образом, остается не вполне понятно почему Ю.Н.Старилов, который указан в качестве одного из рецензентов монографии Д.В.Осинцева, писал, как уже отмечалось выше, что тот «обошел вниманием» государственно-служебную проблематику. Эта тематика, несмотря на ее, возможно, достаточно нетрадиционную трактовку в монографии зримо и объективно присутствует.
Свою весомую лепту в осмысление системы административного права, а значит и проблемы так называемого «служебного права», внес и П.И.Кононов. Так, по его мнению, система административного права - это внутреннее строение данной отрасли, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой административно-правового регулирования [33, 26]. При этом ученый замечает, что система административного права как отрасли права может быть построена лишь теоретически посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых норм на определенные части, взаимосвязанные между собой [33]. Тем не менее, теоретически построения не должны быть сугубо умозрительными, основанными лишь на субъективном восприятии того или иного социального явления, той же государственной службы, конкретным ученым-юристом. Они должны исходить из объективно существующей реальности.
Сам П.И.Кононов в предложенной им теоретической конструкции структуры Общей части административного права выделяет в числе других групп норм административного права в том числе нормы, определяющие основы правового статуса государственных служащих [33, 28]. Однако при этом ничего не говорит о так называемом «служебном праве» применительно к данной группе норм, по сути, признавая данную группу норм ни чем иным, как институтом административного права. При этом, П.И.Кононов допускает выделение соответствующих подотраслей административного права как подсистем административно-правовых норм, в наименовании которых указывается слово «право», представляется вполне обоснованным, юридически и терминологически корректным и непротиворечащим общетеоретическим подходам к построению структуры отрасли права [35, 9].
Однако служебное право не попадает в число подотраслей административного права, предлагаемых П.И.Кононовым. Поэтому ему и не нашлось места в его авторской системе административного права. Таким вот образом ученый «обошел вниманием» государственно-служебную проблематику. Кстати сказать, в указанной монографии 2013 года «Основные категории административного права и процесса» П.И.Кононов лишь вполне последовательно и более полно развил свои ранее высказанные взгляды относительно государственной службы и ее месте в системе административного права. Напомним, в изданном еще в 2009 году учебнике «Административное право России» [36, 41-42] в структуре общей части административного права, по мнению П.И.Кононова, можно выделить группы административно-правовых норм, определяющих, в частности, основы правового статуса государственных служащих. При этом четкая и стройная система административного права может быть построена лишь на основе соответствующей системы административного законодательства. Констатируя, что такая система временно отсутствует, П.И.Кононов предлагает собственную модель системы административного законодательства, в которую включает федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие специальные нормы административного права регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т. п.) [36, 43].
В конструирование системы административного права принял участие С.С.Купреев, который предложил ее авторскую модель. По мнению ученого, необходимо построение системы отрасли, состоящей из нескольких взаимосвязанных, но в тоже время самостоятельных частей: 1. Общетеоретическая часть; 2. Реализация исполнительной власти в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах; 3. Право государственной администрации; 4. Административно-деликтное право; 5. Административная юстиция [37, 8]. Не анализируя реалистичность и научную обоснованность предложенной С.С.Купреевым системы, следует отметить, что в ней не нашлось места так называемому «служебному праву». Вопросы организации и прохождения государственной службы ученый предлагает рассматривать в рамках права государственной администрации.
Анализируя развитие законодательства о государственной службе последнего десятилетия, Л.В.Акопов приходит к выводу о том, что явно недостаточно одного видового закона, а именно - «О государственной гражданской службе» для формирования служебного права как автономной отрасли и даже подотрасли права [2, 7]. Таким образом, ученый по сути солидаризировался с автором настоящей статьи, который также полагает, что никакого служебного права в России за годы реформы государственной службы, вопреки мнению Ю.Н.Старилова, так и не сложилось. Правда, Л.В. Акопов основной акцент делает на дальнейшее развитие законодательства о государственной и муниципальной службе, причем законодательства кодифицированного. В частности, он предлагает принять кодексы государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Кроме того, потребуется реализовать и ряд организационных мер: создать Министерство по вопросам публичной службы, подготовить и утвердить федеральную программу развития публичной службы до 2018 года включительно. По мнению Л.В.Акопова, только в случае осуществления предложенного им плана проблема становления российского служебного права «может быть поставлена в повестку дня и логически разрешена» [2]. Как видно, цитированный автор однозначно отрицает наличие в России служебного права на современном этапе развития государственной службы и даже после реализации предложенных им, кстати сказать, весьма значительных по объему и достаточно затратных мероприятий. Что касается затрат, то они действительно велики. Например, разработанный Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации проект уже третьей по счету федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2014-2018 годы)» предусматривает выделение из федерального бюджета денежных средств в объеме 480 млн. рублей. Даже в случае ее утверждения президентским указом, нельзя сделать вывод о появлении российского служебного права. Как известно, две предыдущие программы, реализованные в период с 2003 по 2013 год, так и не привели к появлению в России так называемого «служебного права», а лишь способствовали формированию, действительно, достаточно масштабного законодательства о государственной и, прежде всего, гражданской службе. И это при том, что на их реализацию в совокупности были истрачены 1230,1 млн. рублей.
Кстати сказать, Л.В.Акопов допускает явную ошибку, когда говорит в своей статье о будто бы «зависшем», как он выражается, в Государственной Думе проекте федерального закона о правоохранительной службе. К сведению данного автора, указанный законопроект никогда в Государственную Думу не вносился. Работало над ним МВД России, причем долго, более десяти лет и к тому же в достаточно закрытом режиме, что, впрочем, свойственно данному ведомству, да, по сути, всем правоохранительным органам современной России, где, по мнению автора, сохраняются сложившиеся еще в период советского тоталитаризма традиции или лучше сказать «антитрадиции» закрытости и непрозрачности. Более или менее публичные обсуждения его имели место только на заседаниях президентских комиссий по вопросам реформирования государственной службы. В частности, одно из таких обсуждений имело место на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, которое состоялось 12 октября 2012 года ( Протокол заседания Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы от 10 октября 2012 г. № 5 (№ А4-14718 от 24 октября 2012 г.) //Документ официально опубликован не был. Получен автором в Институте государства и права Российской академии наук для выполнения поручения директора института академика РАН А.Г.Лисицына-Светланова по анализу предложений государственных органов и организаций по внесению изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», направленных Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров (письмо №. А71-18798 от 08.11.2012 г.) . Поэтому ни абсолютное большинство тех же сотрудников органов внутренних дел, да и других правоохранительных органов не имени достоверной информации ни о содержании законопроекта, ни о той стадии, на которой чисто организационно находилась над ним работа. При таких обстоятельства досадная ошибка, допущенная Л.В.Акоповым, представляется вполне извинительной. Кстати сказать, автор сам на личном опыте столкнулся с проблемой закрытости работы над проектом федерального закона о правоохранительной службе. Когда несколько лет назад он попытался получить законопроект и проанализировать его по собственной инициативе в качестве независимого эксперта, то обратился к лично знакомому ответственному сотруднику центрального аппарата МВД России А.Г.Авдейко в тот период - полковнику, заместителю начальника Правового департамента МВД России, а ныне генерал-лейтенанту внутренней службы, начальнику Договорно-правового департамента МВД России. Однако вместо того, чтобы без лишних формальностей предоставить законопроект, А.Г.Авдейко назвал фамилию одного из специалистов Административного департамента Правительства Российской Федерации и предложил переговорить с ним по существу дела, а тот в свою очередь направил снова к…. тому же А.Г.Авдейко! После подобного «административного футбола» стало понятно: законопроект предоставлять не собираются. И это при том, что в тот период, уже будучи доктором юридических наук, автор занимал ответственную должность в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, имел не только основательную теоретическую подготовку в сфере государственной службы, но и значительный опыт законопроектной работы. Кроме того, был, пусть и поверхностно, но все же лично знаком с А.Г.Авдейко. Конечно, искомый законопроект был вскоре получен автором по другим, выражаясь на языке российских правоохранителей, «оперативным каналам», но сам по себе факт подобной закрытости, нежелание дать информацию и получить квалифицированную независимую оценку важного законопроекта вызвал, да и поныне продолжает вызывать недоумение.