Материал: Проблемы обеспечения государственных закупок

3.1.1 Закупочная практика г. Москва

Не смотря на существующий запрет на закупку автобусов иностранного производства (исключение Казахстан и Республика Беларусь) отечественные производители все ещё сильно зависят от иностранных комплектующих. Отдельные марки автобусов на 80% состоят из импортной агрегатной базы, причем никак не локализированной на территории России. Данная импортозависимость (увеличение цен на иностранные комплектующие и отсутствие отечественных аналогов) стала одной из основных причин срыва контракта на поставку автобусов ЛИАЗ Группы ГАЗ для нужд г. Москва. В рамках реализации постановления Правительства РФ №1027 [16] между Минпромторгом РФ и Правительством г. Москвы было подписано соглашение о предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету г. Москвы на закупку газомоторных автобусов (далее - Соглашение). В соответствии с распоряжением №2354-р Москва получили субсидию в размере 305 млн. руб., направленные на закупку 114 единиц газомоторной техники (автобусы ЛИАЗ большой и особо большой вместимости, производство Группа ГАЗ) [17].

По состоянию 1.11.2014 общая стоимость закупки 114 единиц автобусов составляла 1 240 млн. руб., планируемая схема софинансирования представлена на рис. 10

Рис. 10 Распределение бюджетных средств, млн. руб.

Однако, на конец 2014 г. Москва не успела провести закупку транспортных средств, доведенные денежные средства были возвращены в федеральный бюджет и повторно получены в феврале 2015 г. В связи со сложной экономической ситуацией в 2015 г. коммерческие предложения поставщиков газомоторных автобусов повысились более чем на 35%, таким образом общая стоимость закупки возросла на 439 млн. руб. по сравнению с расчетами 2014 г. и составила 1, 7 млн. руб. При этом субсидия из федерального бюджета осталась неизменной, так как определены распоряжением Правительства РФ от 27.11.2014 №2354-р и не могут быть скорректированы. Бремя риска увеличения стоимости продукции полностью ложится на местный бюджет, вынужденной мерой должно было стать увеличение софинансирования за счет бюджета г. Москвы до 1 373 млн. руб., однако по заявлению заместителя мэра г. Москвы М.С. Лискутова Правительство г. Москвы не обладает возможностью увеличения расходных обязательств. В связи с нехваткой бюджетных средств на закупку ранее запланированных 114 автобусов по новым ценам предложено сократить объем закупаемого газомоторного транспорта на 27% до 83 единиц. Так как компромисс найти не удалось, предоставленные субсидии не были использованы и в полном объеме возвращены в федеральный бюджет.

Таким образом, не были достигнуты целевые показатели (газомоторные автобусы не закуплены), неэффективно использованы материальные, человеческие и временные ресурсы на составление закупочной документации, ценовые и технические расчеты. При этом в рамках вышеуказанных соглашений и постановления Правительства РФ отсутствуют какие-либо штрафные санкции [16].

3.1.2 Закупочная практика Томской области

Изучим закупки автобусов для общеобразовательных учреждений в Томской области за 2014-2015гг. на соответствие требованиям и целям закона 44-ФЗ и Государственной программой «Развитие общего и дополнительного образования в Томской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 25.12.2013 №574а.

Было запланировано закупить 56 автобусов общей стоимостью 50 млн рублей за счет переданных учреждениям образования бюджетных ассигнований в виде субсидий, при этом все выделяемые средства областного бюджета были доведены до учреждений в 2014г., таким образом в 2015г. областные бюджетные ассигнования не выделялись. По итогам анализируемого периода были закуплены 54 транспортных средств, что на 2 меньше планового количества (52 поставлены в 2014г., 2 в 2015г.). Расходы составили 42 645,5 тыс. руб. или 85% от утвержденного объема. Всего транспортными средствами были обеспечены 32 учреждения.

Анализ закупочной документации выявил ряд серьезных нарушений.

.        При расчете НМЦК методом сопоставления рыночных цен необходимо использовать не менее 3-х цен товара, предлагаемого различными поставщиками. МБОУ «Самусьский лицей им.академика В.В.Пекарского» расчет произведен на основании 2-х коммерческих предложений различных поставщиков, МБОУ ДОД «Бакчарская ДЮСШ» - на основании 2-х коммерческих предложений одного и того же поставщика.

Кроме того, в ряде случаев принятые для расчета НМЦК коммерческие предложения потенциальных поставщиков не содержали дату их составления, отсутствовала подпись руководителя и печать организации, что не в полной мере подтверждает достоверность коммерческих предложений.

2.      12 заказчиков (муниципальные учреждения образования и отдел образования администрации муниципального образования) в описание объекта закупки включили требование в отношении конкретного товарного знака (марки) объекта закупки, из них: 5 заказчиков - автобус марки ПАЗ; 5 заказчиков - автобус марки ГАЗ 322121 «Газель»; 1 заказчик - автобус марки Peugeot Boxer; 1 заказчик - автомобиль марки Луидор-2250D2 на базе ГАЗ-322132. Следует отметить, что действия заказчиков по указанию конкретных товарных знаков объекта в документации по закупкам могут расцениваться как направленные на ограничение количества участников закупок и нарушающие требования, установленные ст.33 (подпункт 1 часть 1) Федерального закона №44-ФЗ.

.        Анализ технической составляющий также выявил ряд существенных нарушений, часть закупленных автобусов не соответствует требованиям ГОСТа для перевозки детей. Это может быть связано с изначально плохой проработкой технической документации; ошибками при рассмотрении заявок или коррупционным фактором (сговор в одним из поставщиков).

Анализ закупок показал низкий уровень конкуренции, 24 аукциона из 38 признаны несостоявшимися в связи с единственной поданной заявкой. Низкий уровень конкурентных закупок ставит под сомнение выполнения принципа «лучшее качество за минимальные средства», выполнение которого особенно важно при использовании субсидий и софинансирования. Данную закономерность подтверждает анализ ценовых характеристик завершенных закупок, так в целом удалось сэкономить почти 3% от НМЦК (1,8 млн. руб.), однако основной вклад в экономию бюджетных средств внесли именно состоявшиеся аукционы (94% или 1,75 млн. руб.).

Действие закупочного законодательства не ограничивается стадией выбора поставщика и подписанием контракта, однако зачастую участники закупок либо не знают свои права, либо в силу разных причин ими не пользуются. Аудит закупок установил, что 5 поставщиков предоставили автобусы по истечению сроков поставки (более 22 дней), при этом ни один из соответствующих заказчиков не использовал свою законное право на получение неустойки, тем самым не были выполнены требования закона в части справедливого отношения ко всем участникам и штрафовании за нарушении сроков исполнения контракта. В данной ситуации ставится под вопрос эффективность использования бюджетных средств, так как в случае осведомленности других участников о возможности изменения сроков поставки в процессе выполнения контракта, они могли бы потенциально предложить более низкую цену. Цель

3.2    Анализ закупок автобусов в 2015 г.

В соответствии с «Антикризисным планом» Правительства РФ (п. 42) и в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности» было подготовлено постановление Правительства РФ от 17 марта 2015 №242 «О предоставлении субсидий на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе», согласно которому распределены средства в размере 3 млрд рублей между 23 субъектами РФ. Средства предоставляются на основе заключенных договоров между Минпромторгом и исполнительными органами субъектов. Согласно письму Минфина России № 01-02-01/16-2150 кассовое исполнение составило 3,0 млрд. рублей, или 100 % показателя сводной бюджетной росписи на 1.01.2016г. Дополнительно в рамках исполнения пункта 46 Перечня распоряжением Правительства РФ от 24 марта 2015 г. № 496-р на закупку транспортных средств для государственных нужд 32 федеральным органам исполнительной власти дополнительно выделены бюджетные ассигнования на сумму 10,7 млрд. рублей. Основная доля (71,5 %) предусмотренных по открытой части бюджетных ассигнований приходится на 6 главных распорядителей в объеме 7 190,1 млн. рублей: МЧС России (21,4 % общего объема по открытой части), МВД России (21,2 %), Минобороны России (10 %), ФСИН России (8 %), Минприроды России (5,5 %), ФМБА России (5,5 %).

Программа 2015 года отличается от предшествующей программы 2014г. требованиями к субъектам РФ, подающим заявки на участие в программе софинансирования. Регионам необходимо было принять собственную региональную программу по расширению использования природного газа в качестве моторного топлива, в том числе в части источников финансирования. На конец 2015 года многие регионы уже имели утвержденные программы/ подпрограммы: Республика Татарстан, Республика Ингушетия, Удмуртская Республика, Республика Чувашия, Краснодарский край, Ставропольский край, Калининградская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Самарская область, Свердловская область, Челябинская область, г. Санкт-Петербург. Другим критерием отбора заявок стало необходимость наличия на территории субъекта РФ городов-организаторов ЧМ (Калининградская область, Самарская область, Нижегородская область, Республика Мордовия, Свердловская область, Ростовская область, г. Москва, Татарстан, Краснодарский край, г. Санкт-Петербург) .

В итоге по данным Минпромторга РФ в 2015 г. было подано 23 заявки от субъектов РФ, удовлетворяющих требованиям участия в программе софинансирования. Размер выделенных бюджетных средств равнялся 3,2 млрд. рублей, направленных на закупку 1 768 единиц газомоторной техники (их них 1 242 автобуса). Стоит отметить неравномерное распределение средств между регионами, лидером по объему закупаемых транспортных средств, как и в прошлом году остался Татарстан (338 единиц), далее следуют Республика Башкортостан (200), Воронежская область (168), Республика Крым (160), Самарская область (143), Кабардино-Балкарская Республика (139), Краснодарский край (114). В соответствии с соглашениями о предоставлении субсидий на указанные цели уровень софинансирования расходных обязательств субъектами Российской Федерации составил от 5 до 81,7 процента.

.2.1 Закупочная практика Татарстана

На момент написания работы проведение комплексной оценки закупок газомоторных транспортных средств по 23 субъектам (марки, модели, количество автобусов и т.д.) невозможен в виду с тем, что часть субъектов не успела дозаключить контракты и, соответственно, предоставить отчёты. Однако, можно рассмотреть общие проблемы и опыт отдельных регионов, например, лидера по объему закупаемых единиц Татарстана.

В Республике Татарстан, в рамках федеральной программы субсидирования закупки техники, работающей на газомоторном топливе, успешно реализуется региональная программа «Развитие рынка газомоторного топлива в Республике Татарстан на 2013-2023 гг.». По словам председатель комитета по транспорту исполкома Казани А. Абдулхакова «в 2014 - 2015 годах планировалось приобрести 190 автобусов с газомоторным оборудованием. Планы поменялись из-за комплектации этих машин». Стоит напомнить, что аналогичная ситуация была в Москве в 2014г., описанная ранее. Основной причиной отказа от закупки стало удорожание комплектующих для автобусов НЕФАЗ, так как часть из них закупалась за границей. Общая стоимость планируемой закупки подорожала и местных бюджетных средств не хватило на приобретение планового количества транспорта, при том, что программа субсидирования предлагает удешевление закупки автобуса на природном газе от 30 до 60 %. Также сыграло роль отсутствие специализированной заправочной станции, так в случае закупки газомоторных автобусов возник бы перерасход топлива, что свело бы на нет эффект экономии бюджетных средств. Другие города Татарстана провели закупочные процедуры и подписали контракты, однако по их итогам выявлены значительные нарушения. Имело место нарушение сроков поставки транспортных средств - 15 автобусов марки Волгобас не были поставлены в срок; 4 городских автобуса НЕФАЗ были переданы компаниям, не осуществляющим муниципальные перевозки и более того находились на стоянке и не эксплуатировались (сумма субсидий - 14 640 тыс. рублей).

Выборочный анализ закупок транспортных средств 2014-2015 гг. выявил схожие проблемы во всех анализируемых регионах (Москва, Тюменская область, Татарстан). Исходя из этого можно предположить, что существующие пробелы системны и не уникальны для отдельных регионов и групп заказчиков.

Исходя из вышеизложенного, в целях эффективности проведения закупок, а также недопущения нарушений закупочного законодательства рекомендуется следующие:

·        Более широко использовать право высшего исполнительного органа субъекта РФ наделять уполномоченные органы субъектов, муниципалитетов полномочиями на определение поставщиков для муниципальных заказчиков;

·        Контролировать исполнение условий контракта (сроки поставки, соответствии техническим характеристикам и т.д.), пользоваться правом на получение штрафных пеней.

Заключение

Как и закупки в любой иной профильной области, закупки транспортных средств имеют определенную специфику и особенности. При этом необходимо отметить, что действующее законодательство, регулирующее закупки для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, в некоторой степени учитывает особенности анализируемой сферы.

На основании результатов анализа можно сделать следующие выводы:

·        Государственные и корпоративные заказчики в целом продемонстрировали схожие показатели эффективности; можно предположить, что существующие различия в объемах и ценах закупок обусловлены не используемым законом, а кризисными и иными факторами;

·        Лучшие эффекты достигаются при использовании в качестве метода определения поставщика электронного аукциона, рекомендуется корпоративным заказчикам по аналогии с государственными использовать данный способ определения поставщика при закупках транспортных средств;

·        Закон 223-ФЗ в незначительной степени способствует использованию неконкурентных способов проведения закупок транспортных средств, не смотря на свободу выбора способа определения поставщика по правилам собственного Положения о закупках;

·        Региональным корпоративным заказчикам в ряде случаев целесообразно использовать неконкурентные процедуры (закупка у единственного поставщика) - фактическое наличие единственного поставщика, соответствующего требованиям;

·        Применение обоих законов показало низкий уровень относительной конкуренции, что может быть связано с высокой спецификой закупаемой продукции (не все отечественные автопроизводители выпускают линейку вместительных газомоторных автобусов), а также с явно выраженной региональной приверженностью заказчиков и поставщиков;

·        Создание контрактной системы (44-ФЗ) способствует повышению конкурентности в закупках транспортных средств по сравнению с предшествующим законом о госзакупках (94-ФЗ);

·        Переход на корпоративные закупки не приводит к заключению контрактов по более высоким ценам;

Сформулированная во введении гипотеза подтвердилась, закупочные практики по 223-ФЗ и 44-ФЗ не всегда обеспечивают эффективность закупки транспортных средств, в том числе из-за отсутствия корреляции со спецификой закупаемой продукции.

В целях дальнейшего роста эффективности применения закупочного законодательства выдвигаются следующие предложения: