Материал: Проблемы обеспечения государственных закупок

При оценке конкуренции стоит отдельно рассмотреть статистику допущенных заявок. Так, учитывая данный аспект, уровень конкуренции снизился на 6% для 223-ФЗ, 10,7% для 44-ФЗ, 6,9% для 94-ФЗ. Для закона № 223-ФЗ электронный аукцион оказался неконкурентным, в 94% случаях - 1 участник. Следовательно, заказчики при закупке транспортных средств выбрали не эффективные закупочные стратегии, так как почти отсутствует эффект от проведения конкретных процедур. Решением может быть изменение стратегии закупки: описание объекта закупки, расчет НМЦК, выбор способа определения поставщика. В ряде случаев может быть целесообразно изначально закупать автобусы у единственного поставщика (наименьшие издержки на проведение закупки, кратчайшие сроки, специфические характеристики), при условии наличия на рынке единственного поставщика, способного поставщика, что особенно актуально для регионов. Стоит отметить, что согласно п.2 постановления Правительства РФ №616 транспортные средства входят в перечень продукции, закупку которой можно осуществить в неэлектронной форме, в том числе способом закупки у единственного поставщика.

Не смотря на существующие различия между моделями разных производителей рассмотрим ценовый аспект закупок, так как требования к закупаемым автобусам схожи, а значит заявленная участниками продукция сравнима и соизмерима. Для оценки эффективности законодательства необходимо проанализировать размер снижения начальной (максимальной) цены контракта в результате проведения конкурентных процедур в разрезе способов определения поставщика. В рамках Закона 223-ФЗ в 52% случаев не было получено снижение цены и контракт заключался по начальной (максимальной) цене. Для 44-ФЗ и 94-ФЗ достигнутая экономия составила около 6% и 2% соответственно (табл. 7). Стоит отметить, что чаще всего значительное снижение цен выявлено в рамках применения 94-ФЗ, что связано с отсутствием в данном законе антидемпнговых мер. Однако, в рамках действия 44-ФЗ также выявлен электронный аукцион по выбору поставщика на оказание услуг по финансовой аренде (лизингу) городского автобуса большой вместимости, работающего на газомоторном топливе со снижением НМЦК более чем на 25% (26,5%) и ценой более 15 млн. руб. (НМЦК 958 млн. руб.). В аукционной документации имеется отсылка к ст. 37 44-ФЗ, предусматривающей обеспечение исполнения контракта и подтверждение добросовестности участника при снижении цены аукциона более чем на 25%, в связи с чем заказчик (администрация г. Екатеринбург) не нарушил антидемпинговое законодательство.

Табл. 7 Снижение цены, %

Полученные итоги можно связать с низким уровнем конкуренции, так как самым популярным способом выбора поставщика является электронный аукцион (84% от общего числа закупочных процедур). Для аукциона характерна ситуация допуска одной заявки, поэтому процедура аукциона не проводится и, следовательно, начальная (максимальная) цена контракта остается ценой контракта. Данная зависимость повышает значимость грамотного расчета НМЦК заказчиком, который не всегда исполняется. В качестве примера приведем анализ закупки автотранспортных средств для государственных (муниципальных) нужд Томской области в 2014-2015 годах на соответствие требованиям и целям закона 44-ФЗ и Государственной программой «Развитие общего и дополнительного образования в Томской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением Администрации Томской области от 25.12.2013 №574а.

При расчете НМЦК методом сопоставления рыночных цен необходимо использовать не менее 3-х цен товара, предлагаемого различными поставщиками. МБОУ «Самусьский лицей им. академика В.В.Пекарского» расчет произведен на основании 2-х коммерческих предложений различных поставщиков, МБОУ ДОД «Бакчарская ДЮСШ» - на основании 2-х коммерческих предложений одного и того же поставщика. Данная ситуация может быть связана с недостаточным количеством ответов на запрос коммерческих предложений, при этом рекомендации по расчеты НМЦК не содержат предписаний действий для заказчика. Кроме того, в ряде случаев принятые для расчета НМЦК коммерческие предложения потенциальных поставщиков не содержали дату их составления, отсутствовала подпись руководителя и печать организации, что не в полной мере подтверждает достоверность коммерческих предложений.

Таким образом, выявлены серьезные нарушения расчета НМЦК со стороны заказчика, при этом выявленные проблемы могут быть связаны не только с халатностью заказчика, но и с несовершенством самих методик расчета НМЦК, например, отсутствие ограничений по применению понижающих коэффициентов при обосновании НМЦК в ситуации превышения лимитов бюджетных обязательств; затруднённость получения необходимого числа ценовых предложений при использовании метода сопоставления рыночных цен в виду специфики отрасли и региона. Корпоративные заказчики, работающие по Закону 223-ФЗ, в наибольшей степени выполнили цель эффективного использования денежных средств, не смотря на меньшую конкуренцию по сравнению с государственными заказчиками. Это может быть связано с их ориентацией на рыночные цены при обосновании НМЦК и заинтересованностью завода-производителя заключить контракт.

Закупки автобусов, использующих в качестве топлива природный газ, распределены по годам не равномерно и основное развитие получили в 2014-2015 гг., что связано с принятием целевой программы «Внедрение газомоторной техники», выделения субсидий из федерального бюджета на закупки регионов новых автобусов для муниципальных нужд (рис. 12). В связи с этим государственные заказчики (71,4% - Закон 44-ФЗ, 21,4% - Закон 94-ФЗ) превалируют над корпоративными (одна закупка).

Рис. 12 Количество закупок газомоторных автобусов

Высокая специфичность предмета закупки явилась причиной большого количества несостоявшихся процедур, 35,7% отменены или поданы 0 заявок.

При этом общее количество, закупленных автобусов составило 375 штук, более половины которых пришлось на 2015г., на втором месте 2014г. (27%) (рис.13). В рамках реализации постановления Правительства РФ было запланировано приобретение 319 единиц газомоторной техники только в 2014г, федеральная субсидия, выделенная в 2014 году, составила 764 млн. руб. При использовании таких больших субсидий особо остро стоит необходимость выполнения принципа эффективного использования бюджетных средств, закрепленного ст. 34 Бюджетного кодекса, при этом важно помнить, что результативность не есть эффективность. Согласно приказу Минпромторга №881 оценка эффективности использования субсидий субъектом РФ основывается только на количественном анализе отношения планируемых и фактически закупленных транспортных единиц, при этом не учитывается соответствие качественным и техническим характеристикам, стоимость закупки, что делает возможным коррупционный сговор, нецелевое использование средств, неэффективное использование бюджетных средств.

Рис. 13 Количество автобусов по годам, %

На цену контракта влияет тот факт, что 71,4% закупок предусматривают приобретение автобусов по лизингу. Средняя цена контракта составила 11380000,59 рублей, более подробная информация в табл. 8.

Табл. 8 Цена за один автобус, руб.

Условия лизинга сильно влияют на итоговую стоимость закупки, поэтому контракты на приобретение одной и той же модели могут разнится. Рассмотрим вариации лизинговых платежей для группы «ГАЗ». Во-первых, компания участвует в программе «Отечественный стандарт» от государственной транспортной лизинговой компании (далее ПАО ГТЛК). В рамках данного сотрудничества ставка среднегодового удорожания цены (процентное изменение к первоначальной стоимости) закупаемой по лизингу продукции зависит от срока лизинга (3-5 лет) и суммы аванса (15-30%). Возможно два варианты выплаты лизинговых платежей:

•        регрессивный график - уменьшение размера ежемесячных платежей в течение срока лизинга;

•        аннуитетный график - одинаковый размер платежей втечении всего срока.

Ставка варьируется от 7,09% до 6,24% для первого варианта, и от 7,42% до 6,6% для второго. При этом в общую стоимость платежей уже включен налог на имущество, страховка КАСКО. Однако, только группа ГАЗ пользуется услугами сразу нескольких лизинговых и кредитных компаний: ВЭБЛИЗИНГ, Лизинг ВТБ-24, ЯрКамп Лизинг, Вектор Лизинг. Соответственно закупки с привлечением других лизинговых компаний проходят с различными условиями первоначального платежа (10%-20%), сроками лизинга (1-6,9 лет) и ставками удорожания. Не смотря на то, что лизингодатели предлагают различные условия (сроки, размеры платежей) ставки разнятся менее чем на 0,5%, что позволяет сравнивать ценовые характеристики контрактов между собой.

Кроме ценовых характеристик заключенных контрактов необходимо также провести качественную оценку. В результате анализа закупочной практики подтвердилась гипотеза о том, что действующее законодательство не всегда обеспечивает выполнение целей, закрепленных Законами № 223-ФЗ и 44-ФЗ, что связано с отсутствием исчерпывающего списка способов выбора поставщика и условий их использования. Заказчики формируют Положение о закупках основываясь на собственном толковании Закона, более слабый контроль по сравнению с госзакзачиками (Закон 44-ФЗ) приводит к коррупционным рискам, неэффективному использованию средств, неудовлетворению интересов заказчика, поставщиков и потребителей.

Для субъектов Закона 223-ФЗ характерно применение повторяющихся практик - однотипные условия закупок и повторяющиеся победители. Например, ГУП "Мострансавто", являющееся главным пассажирским перевозчиком в Московской области во всех 15 закупках использовало электронный аукцион, при этом по результатам закупочной процедуры 67% контрактов было заключено с ООО "Ликинский автобусный завод" и 33% с ООО «Русские Автобусы-Группа ГАЗ». Возможно, имело смысл в качестве способа определения поставщика использовать закупку у единственного поставщика в связи с аналогичными объектами закупками, условиями заказа, так как электронный аукцион не способствовал снижению начальной (максимальной) цены (договора заключались по изначальной цене или с незначительными изменениями) и не повышал уровень конкурентности, в 100% была подана лишь одна заявка. Однако, вызывает сомнение обоснованность разделения закупочных процедур, так ГУП МО «Мострансавто» провел 5 закупок одного и того же объекта «поставка автобусов большой и средней вместимости с низким уровнем пола для нужд ГУП МО «МОСТРАНСАВТО»», в одинаковые сроки публикации заявки и даты начала и окончания подачи заявок, кроме того по окончанию всех закупок договора были заключены с ООО «ЛиАЗ». Данная ситуация свидетельствует о неэффективной работе организации, так проведение отдельных закупочных процедур подразумевает дополнительные финансовые и временные издержки. Так, эффективность проведения закупочных процедур серди субъектов Закона 223-ФЗ во многом зависит от заказчика, точнее от проработанности его Положения о закупках.

Не смотря на использование конкурентных способов определения поставщика, заказчикам не удалось в полной мере создать условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах (цена, качество, надежность), развитием конкуренции. Более четверти закупок (28%) оказались несостоявшимися в связи с отсутствием подданных заявок. Такая ситуация может быть следствием использования неверного способа определения поставщика, нехватки времени для формирования потенциальными поставщиками необходимой документации, высокой степени специфичности объекта закупки и условий поставки. Заказчики не всегда указывают в контрактах стоимость единицы товара, что не является нарушением, но затрудняет мониторинг.

Анализ закупочной деятельности позволяет сравнить результаты закупки между государственными и корпоративными заказчиками в разрезе способа определения поставщика, уровня конкуренции, изменения НМЦК:

. Выбранный способ закупки. В государственном заказе (44-ФЗ, 94-ФЗ) закупки однородны, 100% приходится на электронный аукцион, что связано с требованиями Постановления Правительства РФ «О перечне товаров, работ, услуг, которые должны закупаться путем электронного аукциона».

Так как Закон № 223-ФЗ не устанавливает никаких ограничений по выбору способа закупки, заказчики используют больше вариантов. Самый распространенный способ - электронный аукцион (62,5%), далее следует запрос котировок (запрос цен) (12,5%) и закупка у единственного поставщика (12,5%). При этом проведенный анализ показал, что конкурентные способы определения поставщика оказались менее эффективными чем неконкурентные.

2.      Уровень конкуренции при проведении закупок. Анализ закупочной практики показал, что более высокий уровень конкуренции достигается в государственном заказе, работающим по Закону 44-ФЗ, так 2 и более заявок были поданы в 32% против 18,5% для Закона 223-ФЗ. Однако, в обоих случаях доля мала, а значит ставится под вопрос выполнения цели расширения возможности участия в закупках и экономии бюджетных средств. Доля несостоявшихся закупочных процедур почти одинаково как для государственных (муниципальных) (28,6%), так и для корпоративных заказчиков (28,1%).

3.      Цены продукции, установленные контрактом, договором часто отличаются от среднерыночной в связи с тем, что автобусы относятся к дорогостоящей продукции и заказчики часто прибегают к помощи лизинговых компаний.

3. Закупочные практики регионов

3.1 Анализ закупок в 2014 г.

В соответствии с правилами получения субсидий для закупки газомоторных автобусов [16] и утверждёнными объемами выделяемых бюджетных средства на 2014 г. среди 28 субъектов России, в общем объеме 3 767 286,00 тыс. руб., которые были доведены до субъектов в начале декабря 2014 г [17]. Выделенные целевые средства предназначались на закупку 1609 автобусов и 249 единиц жилищно-коммунальной техники. При этом по итогам года 17 субъектов РФ (61%) полностью не смогли потратить полученные субсидии и подтвердили свою потребность в 2015 г., 6 субъектов РФ (21%) освоили доведенные средств лишь частично (3 из них подтвердили свою потребность в 2015 г.). Таким образом только 5 субъектов РФ (18%) использовали представленные субсидии в полном объеме и заключили контракты на поставку 621 единиц техники (на конец 2014г. приобретено 158 автобусов). По итогам финансового года 45% выделенных бюджетных средств (около 1,7 млрд. руб.) возвращены из федерального бюджета в бюджеты 20-ти субъектов РФ.

Анализ существующих проблем в закупочные практики является глубокой темой, требующей отдельного серьезного исследования, поэтому в данной работе для детального изучения рассмотрим региональный опыт следующих субъектов - Москва, Татарстан, Томская область. Выбор регионов основывался на следующих критериях: получены субсидии на закупку газомоторных автобусов, ведется совместная с АО «Газпром газэнергосеть» работа по развитию газомоторного транспорта в данных регионах, по результатам аудита счетной палаты регионов выявлены существенные нарушения.