Материал: Проблемы обеспечения государственных закупок

В России в 2018 году в 11 городах пройдут мероприятия в рамках Чемпионата мира по футболу (далее - ЧМ по футболу). Подобное международное соревнование является важным элементом для регионального развития: привлечение инвестиций, строительство и реконструкция инфраструктуры городов (в том числе транспортной), увеличение туристических потоков. Предстающий ЧМ - мероприятие более чем масштабное; руководство страны и субъектов-участников должно быть уверено, что регионы готовы в соответствии с международными стандартами. За время мундиаля, по предварительным подсчетам, будет перевезено более 10 млн пассажиров. Так, транспортная сфера требует немедленной модернизации и особенно остро проблема стоит как раз в регионах. На сегодняшний день автобусные парки изношены - 45% автобусов эксплуатируются более 10 лет, региональные транспортные компании не справляются с пассажиропотоками, качество машин не соответствуют нормам безопасности, комфорта, оснащенности для маломобильных групп населения, а также экологическим стандартам. Именно поэтому перед городами- участниками ЧМ была поставлена следующие задачи: эффективное использование транспортного бюджета ЧМ по футболу, обновление старого парка пассажирской техники в кратчайшие сроки. Масштабный процесс развития инфраструктуры общественного транспорта позволит перейти на современные стандарты в сфере пассажироперевозок - регионы стремятся получить негласное звание экологической столицы ЧМ.

В России традиционно закупки общественного транспорта для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд активно проводятся в преддверии крупных международных мероприятий. Рассмотрим пример обеспечения автобусами Чемпионата мира по водным видам спорта (далее - ЧМ ФИНА), проведенного в Казани в 2015г. По заявлениям руководства республики Татарстан и Казани одной из основных задач ЧМ ФИНА стало обеспечение транспортировки участников и гостей соревнований. Для достижения поставленной цели были разработаны операционный транспортный план; составлены 136 маршрутов движения общественного транспорта; проведены закупки новых транспортных средств и набор квалифицированных водителей (337 человек). В качестве транспортных партеров были выбраны «Авто ВАЗ» (поставка 217 автомобили) и «Буревестник» (автобусы). Стоит отметить, что на официальном сайте транспортной компании Буревестник в разделе имеющегося транспортного парка представлены автобусы только зарубежных производителей: IVICO (Италия), MAN (Германия), NEOPLAN (Германия).

Несмотря на то, что до ЧМ осталось более двух лет, города начали активно закупать новые автобусы. В России вопрос применения газа в качестве моторного топлива начал обсуждаться ещё в 1930-х годах, чему способствовала бурное развитие промышленности и нехватка открытых месторождений нефти. Однако, Великая Отечественная Война, разведка запасов Западной Сибири, приватизация муниципального транспорта привели к снижению интереса к газомоторному топливу. Новый подъем отрасли пришёлся на 2012г., когда профильным министерствам было поручено создание программ развития газомоторной отрасли, мер государственной поддержки автопроизводителей газомоторной техники. Рассмотрим нормативно-правовые акты, способствующие стимулированию производства и применению газомоторного топлива и использующего его транспорта:

·        Распоряжение Правительства РФ от 13 мая 2013 г. N 767-р «О регулировании отношений сфере использования газомоторного топлива» [14] - обозначены основные целевые показатели в сфере использования газомоторного топлива;

·        Реализация проектов проходит в соответствии с государственной программой «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограмма №1) [28];

·        Государственная программа «Внедрение газомоторной техники с разделением на отдельные подпрограммы» [9] - подпрограмма №1 ««Внедрение газомоторной техники на автомобильном транспорте» на 2015 - 2020 годы» закрепила принципы субсидирования региональных закупок общественного транспорта;

·        Также стоит отметить многочисленные нормативно-правовые акты в отношении мероприятий по подготовке чемпионата мира по футболу 2018г. в России: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2013г. N 518 "О Программе подготовки к проведению в 2018 году в РФ ЧМ по футболу" [18], государственные программы отдельных регионов.

На сегодняшний день в России нормативно-правовая база в сфере использования газомоторного топлива развита слаба, что не позволяет нашей стране в краткосрочной перспективе стать лидерами на данном рынке. В первую очередь, не принят «рамочный» Федеральный закон «Об использовании газомоторного топлива», первая редакция закона была предложена 20 лет назад, в 1996г. При этом в России наблюдается опережающее законодательство субъектов РФ, так в Костроме аналогичный закон действует с 25 июня 2003 года. Для развития использования «голубого топлива» необходимо принять закон о возможности использования существующих автозаправочных станций для продажи газомоторного топлива, с подобной инициативой выступило Министерство Энергетики РФ. На сегодняшний день газовые компрессорные установки входят в число опасных производственных объектов, что мешает развитию газовой инфраструктуры и дальнейшему переводу автобусных парков на газ, а именно газомоторные автобусы отвечают Евро-стандартам, выполнение которых обязательно при проведение международных мероприятий, соревнований.

Без развития использования газового топлива невозможно расширение производства и потребления газомоторных автобусов, тем самым снижается эффективность государственных программ по развитию газомоторного транспорта, ставится под вопрос целевое использование выделяемых регионам бюджетных средств и готовность субъектов обеспечить возрастающий пассажиропоток. Именно госзаказ (корпоративный) способен стимулировать региональное развитие в части транспортной и газовой инфраструктуры, что в совокупности обеспечивает удовлетворение государственных (муниципальных) и корпоративных нужд в автобусах, соответствующих мировым стандартам выбросов и безопасности (Евро-5). Поддержка закупок автобусов имеет не только социальную, но и экономическую и политическую значимость. Таким образом, анализ закупочной практики автобусов является актуальным и значимым и нацелен на решение проблемы отсутствия единых методических рекомендаций для заказчиков, закупающих транспортные средства.

.2 Анализ закупок городских автобусов большой вместимости

Опыт проведения крупных международных мероприятий (Евровидение 2009г., Универсиада 2013г., Зимние Олимпийские игры в Сочи в 2014г, ЧМ ФИНА 2014г.) позволили сформулировать стандарты «идеального» автобуса, которые отвечает следующим требованиям:

·        Низкопольный, без ступеней;

·        Большая вместимость (85 пассажиров и более);

·        Наличие специально оборудованных мест для маломобильных граждан;

·        Использование экологического и экономичного горючего - газомоторного топлива (метан, пропан-бутан).

Стоит отметить, что для производителей автобусов участие в крупных международных мероприятиях не всегда связано с экономическими выгодами, во многом решение об участие определяет имиджевый фактор. ЧМ - мероприятие масштабное, поэтому активная и грамотная маркетинговая кампания в период его проведения может позволить компании усилить свой бренд и повысить лояльность потребителей.

Для анализа закупочной практики были выбраны закупки автобусов, соответствующих вышеуказанным требованиям и относящихся к ОКПД 34.10.30.559 - новое транспортное средство с пассажиро-вместимостью более 10 человек, с двигателем искрового зажигания (рабочий объём цилиндров не менее 2800). Автобусы закупаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 08.10.2014 № 1027 [16]; распоряжением Правительства РФ от 21.03.2015 N 471-р [7]; постановлением Правительства РФ от 14.07.2014 № 656 [27].

.2.1 Критерии оценки правоприменительной практики

Во введении работы в качестве гипотезы было выдвинуто предположение о том, что существующая закупочная практика не обеспечивает цели, закрепленные законами 44-ФЗ и № 223-ФЗ и обозначенные во введении для последующего анализа.

Для проверки гипотезы проведено исследование закупочной практики среди субъектов Закона № 223-ФЗ и государственных и муниципальных заказчиков в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, а также утратившего силу Закона № 94-ФЗ.

В качестве объекта анализа выбраны закупки больших городских автобусов разных марок, кроме того, среди них были выделены транспортные средства, использующие в качестве топлива газ. Выбор данного объекта закупки обусловлен его социальной значимостью, необходимостью государственной поддержки и возросшей актуальностью в преддверии проведения крупных мероприятий таких как Чемпионат мира по футболу 2018г, Зимние Олимпийски игры в Сочи 2014г., Зимняя и летняя универсиады. Все регионы используют автобусы как основное средство перевозки граждан на внутригородских маршрутах, поэтому не смотря на наличие большого количества производителей существуют единые требования для отдельного класса (соответствие ГОСТу, экологические нормы), что позволяет сопоставить технические требования закупки для отдельного типа автобусов, так как между различными категориями существуют существенные различия в цене, технических требованиях, представленности на рынке (табл. 6). Для анализа были выбраны городские низкопольные автобусы большой вместимости, наиболее часто использующиеся для перевозки гостей на крупных мероприятиях.

Табл. 6 Классификация автобусов

Информационной базой исследования является анализ информации, опубликованной в единой информационной системе(www.zakupki.gov.ru). В качестве единицы анализа используется отдельная закупочная процедура, а под главной характеристикой подразумевается способ закупки.

В рамках отдельной закупки была собраны и изучены следующие данные:

•        закон, регулирующий размещение закупки (№223-ФЗ, №44-ФЗ, №94-ФЗ);

•        способ определения поставщика;

•        начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК);

•        количество участников, подавших заявку на участие в закупке;

•        количество участников, допущенных к участию;

•        результат закупки (определён победитель или контракт, договор заключен с единственным участником);

•        итоговая цена контракта;

•        количество закупаемых автобусов и цена за единицу;

•        модель автобуса, предложенная победителем, с которым заключен контракт/договор.

Критерии анализа выбраны на основе трудов отечественных авторов по анализу эффективности закупочных систем. На основе мониторинга закупок были проведен сравнительный анализ, сформулированы предложения (приложение 2).

2.2.2 Результаты мониторинга закупочной практики

В ходе анализа были проанализированы закупки за период 2011-2015 гг. и отобраны, удовлетворяющие критериям поиска (Приложение 2):

·        32 закупки автобусов в соответствии с Законом № 223-ФЗ, публикация извещений в период с 1 января 2012 года по 23 ноября 2015 года;

·        28 закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, публикация извещений в период с 8 апреля 2014 года по 23 декабря 2015 года;

·        29 закупок в соответствии с Законом № 94-ФЗ, публикация извещений в период с 4 января 2011 года по 5 сентября 2013 года.

В целях оценки эффективности законодательства, регулирующего закупки для государственных (муниципальных) и корпоративных нужд, проанализируем способы закупки, которые использовали заказчики. Распределение по способам закупки для субъектов каждого закона представлено на рис. 9.

Рис. 9. Применяемые способы закупок (%)

Как видно из диаграммы, субъекты Закона № 223-ФЗ используют разнообразные способы закупки, а государственный заказ (44-ФЗ, 94-ФЗ) отличается однородностью, в нем используется только электронный аукцион, что связано с требованиями закупки автобусов путем проведения электронного аукциона [7]. Важно отметить, что в ходе исследования в рамках Закона 223-ФЗ были выявлены различающиеся названия закупочных процедур, так как законодательно не закреплён единый конечный список возможных способов закупок, и каждый заказчик сам прописывает их в Положение о закупках. В связи со свободой заказчиков в части описания способов определения поставщика возникает трудность сопоставления закупок, так как используются различные формулировки процедур, имеющих схожий смысл (запрос котировок, запрос цен, запрос предложений) или наоборот под одинаковым названием заказчики подразумевают различные правила со своими нюансами. Во всех закупочных процедурах, использующих аукцион, он проводился исключительно в электронной форме, несмотря на то, что для субъектов Закона 223-ФЗ в отличие от 44-ФЗ не является обязательным требованием.

В случаях использования Закона 223-ФЗ самым конкурентным способом определения поставщика является конкурс (усреднено 3,5 заявки), затем следует запрос предложений (2,7 заявки). Как отмечалось ранее государственные (муниципальные) закупки транспортных средств проводятся исключительно с помощью электронного аукциона, среднее количество заявок 1,1 и 1,2 для 94-ФЗ и 44-ФЗ соответственно. Таким образом, контрактная система не обеспечила повышение числа участников закупок транспортных средств по сравнению с законом 94-ФЗ.

Неотъемлемой составляющей оценки степени обеспечения конкуренции при закупках является учет несостоявшихся процедур. Существенная доля закупок признана несостоявшейся вследствие отсутствия поданных заявок (таблица 6):

Табл. 6 Доля несостоявшихся закупок, %

Для Закона № 223-ФЗ доля таких заявок почти распределилась между аукционом (55,5%), и закупкой у единственного поставщика (44,5%).

Уровень конкуренции, рассчитанный по количеству заявок, при проведении закупки для корпоративных и государственных заказчиков отображен на диаграмме (рис. 10):

Наглядно видно, что уровень конкуренции во всех случаях достаточно низок. Для субъектов Закона 223-ФЗ и 44-ФЗ больше половины закупок не являются конкурентными, то есть подана только 1 заявка или изначально был выбран способ закупки у единственного поставщика. Наилучший результат по уровню конкуренции выявлен при проведении закупок согласно 44-ФЗ (в 32% закупках поступило 2 и более заявки), который при этом также является низким и не обеспечивает выполнение главной цели контрактной системы - экономии бюджетных средств. Можно предположить, что проведение конкурентных закупочных процедур не всегда эффективно и в ряде случаев целесообразно изначально выбирать неконкурентные способы определения поставщика, так как возможная экономия средств нивелируется издержками на осуществление закупочных процедур (человеческие ресурсы, программное обеспечение, оборудование и другие). Опытным путем установлено, что наименее трудоемкой процедурой является закупка у единственного поставщика, наиболее трудоемкой процедурой - конкурс, что связано с увеличенным объёмом конкурсной документации и, следовательно, длительной её обработки, затягивающейся продолжительностью всей закупочной процедуры, возрастающей загруженности человеческих ресурсов (например, повторные заседания конкурсной комиссии).