Материал: Проблемы институционального строительства

Электоральную инженерию на примере России исследовали: М.Турченко, смоделировав результаты выборов в региональные легислатуры в зависимости от выбранной электоральной системы, Н.Анохина и Е. Мелешкина, проанализировав переход с 2007 года от смешанной избирательной системы к пропорциональной на выборах федерального уровня и эффекты предыдущей и новой систем; Г.Голосов, рассмотрев эффекты электоральной формулы в условиях высокой фрагментации и протестного голосования; А.Кынев, изучив серию электоральных реформ 2001-2006 года и их влияние на региональные выборы; П.Панов, предложивший новые теоретические перспективы для исследования электоральных практик. В отличие от манипуляции электоральными институтами, достаточно хорошо изученными, манипуляции партийными законодательством не удостоены такого внимания: основная часть работ по данному объекту представляет собой case-study.

2.1    Меню манипуляций институциональным дизайном партийной системы в недемократических режимах

Как мы говорили ранее, институты, создаваемые в недемократических режимах, находятся под постоянным контролем режима и претерпевают постоянные изменения для того, чтобы удовлетворять интересам режима. Распространенность феномена многопартийных выборов в авторитарных режимах позволяет нам предполагать, что существует большой пул возможных манипуляции институциональным дизайном партийной системы.

В первую очередь, это манипуляции предложением (или, как выразился А.Шедлер, манипуляции, регулирующие «пространство акторов»). Согласно рыночной теории, в недавнее время получившей распространении в качестве теоретической рамки и в работах политологов, спрос определяет предложение. Применяя данную теорию к анализу партийных систем и выборов, мы получаем следующие закономерности: спрос со стороны избирателей определяет предложение программ действия и альтернатив, поступающих со стороны партий и независимых кандидатов. Однако данный тезис был подвергнут широкой критике рядом авторов, на эмпирике доказавших, что в политике предложение определяет спрос. Согласно Р.Роузу, Н.Манро и С.Вайту теория о том, что спрос определяет предложение, является либеральной теорией демократии, однако более реалистичной является теория об определяющей роли предложения: «выбор избирателя ограничен набором организованных элитами партий, представленных в избирательном бюллетене». Авторы также ссылаются на теорию демократии Й.Шумпетера, согласно которой олигополистические элиты уменьшают возможности выбора избирателя до высказывания поддержки или неодобрения (т.е. до выбора «за» или «против», а не выбора между какими-то альтернативами). В связи с этим, изучение манипуляций предложением представляется особенно важным. Согласно А.Шедлеру набор манипуляции предложением (кто и в каком количестве будет участвовать в выборах) состоит из двух кластеров: манипуляции для исключения и манипуляции для фрагментации. Под мерами исключения подразумеваются механизмы, не допускающие к выборам «недружественных соперников». Наиболее известные случаи применения данных манипуляций, безусловно, связаны с физическим отстранением кандидатов от выборов, т.к. отследить такого рода манипуляцию довольно легко. Однако чаще всего для недопущения неугодных кандидатов недемократическими режимами используются институциональные меры, такие как: создание широких легальных возможностей для дисквалификации, запрет региональных партий и независимых кандидатов.

Манипуляции правилами регистрации партии по непонятным причинам остаются малоизученными, хотя и связь между правилами регистрации и процессом формирования и выживания партий очевидная. Анализ манипуляции правилами регистрации в странах Латинской Америки можно найти в работах Й.Бирнир (влияние норм о пространственной представленности партии; требования к партиям для сохранения статуса партии). По мнению автора нормы о правилах регистрации партии оказывают ничуть не меньшее влияние на процесс развития партийной системы, чем электоральные барьеры. На примерах Боливии и Перу показано, что барьеры для регистрации партий и электоральные барьеры могут быть взаимосвязаны: если происходит либерализация процедуры регистрации партий, повышаются электоральные барьеры, и наоборот. В третье части главы мы посмотрим, насколько данная тенденция характерна для современной России.

На развитие партийной системы влияют не только правила регистрации партии, но и правила сохранения статуса партии. Так, например, во многих странах Латинской Америки является распространенным явлением норма о том, что партия должна получить на выборах определенное количество голосов, чтобы сохранить статус партии до следующих выборов. С одной стороны, такая норма стимулирует участие партий в выборах, с другой стороны, способствует росту волатильности системы, т.к. партии, не набравшие на текущих выборах необходимое число голосов, на следующих выборах вынуждены появляться под другим именем. В целом, партийные системы в недемократических режимах обычно достаточно большие и характеризуются высокой волатильностью: среднее эффективное число партий в авторитарных режимах - 5.6, тогда как в демократических - 3.45.

2.2   
 Влияние манипуляций электоральными институтами на партийную систему

Согласно Г.Голосову, авторитарному режиму для выживания совсем не обязательно иметь электоральное большинство. Куда как большую роль, чем обладание электоральным большинством, для сохранения режима имеет парламентское большинство. Таким образом, в условиях падения электоральной поддержки, режим может принимать меры для мобилизации поддержки, а может, манипулировать правилами перевода голосов в места для того, чтобы и при низкой электоральной поддержке иметь большинство в законодательных органах. Основным средством достижения этой цели представляются манипуляции электоральной формулой. Однако Г.Голосов утверждает, что и чрезмерная партийная фрагментация может служить той же цели.

В целом, любые манипуляции электоральным законодательством оказывают существенное влияние на дизайн партийной системы. Одна из стратегий контроля партийного поля - максимальное повышение издержек для входа новых партий на политический рынок. Для достижения этих целей могут применяться прямые меры - манипуляции партийным регулированием, а могут косвенные - создание высоких электоральных барьеров. В исследовании случая Мексики Б.Магалони показала, что Институционно-революционная партия для контроля появления новых влиятельных партий помимо прямых методов контроля, активно использовала косвенные методы, постоянно «химича с электоральными правилами».

Это происходит потому, что партийная и электоральная системы связаны и взаимозависимы. Вопросы о том, является ли первичной партийная система, в дальнейшем определяющая избирательную систему в государстве, или же, наоборот, избирательная система формирует партийную, не первое десятилетие интересуют научное сообщество. Первые исследования о влиянии электоральной системы на партийную принадлежат М.Дюверже, выделившему механические и психологические эффекты, которые электоральная система оказывает на партийную, что в дальнейшем стало известно как закон и гипотеза М.Дюверже (избирательные системы простого большинства приводят к формированию двухпартийных систем, системы пропорционального представительства к многопартийным системам). Долгое время данная точка зрения на связь между электоральной и партийной системой доминировала в научной среде. Однако уже в 1980-х гг. стали появляться критические работы. Среди критики «законов Дюверже», на наш взгляд, наиболее интересными являются работы, оспаривающие универсальность положений, предложенных М.Дюверже: это работа У.Райкера, представляющая хрестоматийный обзор всех исследований, выполненных вплоть до 1980 года, и доказывающих, что закон и гипотеза М.Дюверже работают не всегда; а также работы, обосновывающие обратную зависимость, а именно то, что это партийные системы определяют электоральные: это, в первую очередь, работы Дж.Грамма и Дж.Коломера, на широком эмпирическом материале демонстрирующие, как «законы Дюверже» работают наоборот. Всё это убеждает нас в необходимости рассмотрения изменений партийной системы вкупе с избирательной.

3.     
Анализ новой партийной системы Российской Федерации после 2012 года

3.1    Описание контекста партийной реформы 2012 года и ее этапов

Изменениям партийного и избирательного законодательства 2012 года предшествовал ряд событий в политической жизни страны. Выборы 2011 года в Государственную Думу РФ были, в некоторой степени, «опрокидывающими выборами»: режим испытал частичное поражение, потеряв 15% голосов и 77 мест, и эти результаты не были «неизбежны или предопределены». Т.е., в 2011 году режиму впервые не хватило информации для того, чтобы просчитать риски, спрогнозировать поражение и не допустить его. У режима электорального авторитаризма, потерпевшего неудачу на выборах (под неудачей понимается не только полное поражение, но и падение поддержки), согласно Г.Гиллу есть три стратегии поведения. Первая стратегия - это путь к либерализации и демократизации путем реформ, однако, этот вариант несет высокие риски смены власти. Вторая стратегия заключается в переходе к большему авторитаризму и исключению любой конкуренции. Третий вариант подразумевает стабилизацию электорального режима путем различных институциональных манипуляции. В.Гельман предлагает те же самые три варианта развития: непоследовательная демократизация, сдвиг к «классическому» авторитаризму и сохранение прежней сути в новом обличии.

Сигнал, поданный власти в ходе выборов и протестов, был считан. 22 декабря 2011 года в послании президента Федеральному собранию Д.Медведев сказал следующее: «я слышу тех, кто говорит о необходимости перемен, и понимаю их. Надо дать всем активным гражданам законную возможность участия в политической жизни»; а также анонсировал ряд реформ. Среди предлагаемых изменений назывались: упрощенный порядок регистрации партий, отмена необходимости сбора подписей для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные парламенты, возврат прямых выборов руководителей субъектов РФ, сокращение количества подписей избирателей, необходимых для участия в выборах Президента России (причем, требования к непарламентским партиям были в три раза ниже, чем к остальным), расширение представительства политических партий в избирательных комиссиях. Однако не все предложенные реформы были воплощены в реальность.

В 2012 году российское партийное и избирательное законодательство претерпело существенные изменения. В частности, изменения затронули ФЗ «О политических партиях» и ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Изменения заключались в следующем: во-первых, существенно сократили требования к численности членов партии - с 50 000 до 500 членов, во-вторых, все зарегистрированные партии освободили от необходимости собирать подписи для выдвижения списков или кандидатов. Для удобства мы будем называть эти изменения партийной реформой 2012 года, т.к. несмотря на то, что вторая норма относится к избирательному, а не партийному законодательству, она оказывает непосредственное влияние на партийную систему.

Таким образом, в 2012 году режимом был выбран более сложный институциональный дизайн партийной системы, чем существовавший до этого, ведь «запрещать существующие партии - более трудная задача, чем просто не допускать формирования новых партий». От прежнего подхода недопущения появления новых партий, принесшего наиболее плодотворные результаты в период с 2009 по 2012 год, когда ни одной новой партии не было зарегистрировано, отказались. Прежний институциональный дизайн партийной системы, существовавший до партийной реформы 2012 года, характеризовался двумя признаками: 1)высокие требования для создания политической партии; 2)высокие требования для выдвижения кандидатов. Таким образом, существовавший институциональный дизайн партийной системы позволял осуществлять двухуровневый контроль: если политической группе удавалось создать политическую партию, ей предстояло еще на каждых выборах проходить через еще один барьер - сбор подписей для выдвижения кандидатов. Партийная реформа 2012 года если не полностью нивелировала, то свела к минимуму возможность контроля на обоих уровнях.

В мае 2014 года в результате вступления в силу поправок к ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" норма, освобождавшая новые партии от сбора подписей, утратила силу. Все партии, кроме тех, которые участвовали в предыдущих выборах разного уровня и получили не менее 3% голосов, снова были обязаны собирать подписи для выдвижения кандидатов. Это 6-кратное увеличение предыдущей нормы в 0.5% и абсолютный максимум со времен существования РФ. Так, к выборам 2014 года электоральные барьеры стали «самыми жесткими со времен распада Советского Союза».

В целом, 2012 год иногда рассматривают как критическую развязку (critical juncture) для российского политического режима. Таким образом, и последние изменения партийного законодательства возможно рассматривать как кардинальную смену траектории развития партийной системы в России (от исключающих норм к включающим, расширяющим возможности участия) и выбор стратегии непоследовательной демократизации или как очередную институциональную манипуляцию в пользу конкретных игроков для «формирование мира таким образом, чтобы победить» (игра по новым правилам, но с прежними результатами). По мнению Г.Голосова партийная реформа 2012 года - лишь свидетельство того, что модель партийной системы, существовавшая до 2012 года, перестала удовлетворять интересы правящей элиты, и потому была подвергнута изменениям, однако, сохранила свою «авторитарную природу». Целью же изменений была не демократизация, но повышение эффективности авторитарного института.

3.2    Формулирование и проверка гипотез

В соответствии с вышеизложенным, основная наша гипотеза заключается в том, что партийная реформа 2012 года в процессе ее реализации (выборы 2012 и 2013 гг.) привела к результатам, противоречащим интересам режима и представляющим угрозу для его дальнейшего существования, а потому накануне выборов в 2014 году была принята норма, нивелирующая партийную реформу 2012 года (имеется ввиду возврат нормы о необходимости сбора подписей партиями для выдвижения списка или кандидата).

Данная гипотеза согласуется с теориями, озвученными в 1 и 2 главах работы: в современном мире даже недемократические режимы вынуждены создавать институты, хотя бы демократические по форме. При этом, автократы постоянно контролируют созданные институты, чтобы быть уверенными в том, что номинально демократические институты, которые они сами установили, в своей сути по-прежнему остаются авторитарными и не производят демократических эффектов, которые могут угрожать их господству. В связи с этим, при появлении первых негативных для режима эффектов режим возьмется за корректировку политического курса и институциональные манипуляции.

Помимо этого мы сформулировали еще 4 гипотезы об ожидаемых последствиях партийной реформы 2012 года.

Гипотеза 1: в условиях упрощения требований к регистрации политической партии количество партий, баллотирующихся на выборах, будет увеличиваться с каждым годом реализации партийной реформы 2012 года.

Гипотеза 2: ряды новых партий пополнят не только представители оппозиционных элит, но и инкумбенты.

Гипотеза 3: в условиях освобождения всех новых партий от сбора подписей и упрощения процедуры регистрации партии самовыдвиженцы станут редким феноменом.

Гипотеза 4: в тех субъектах РФ, где новые партии получат больше всего голосов, будет наблюдаться существенное падение поддержки «Единой России».

Проверять данные гипотезы мы будем на примере электоральных процессов на выборах в региональные легислатуры в 2012-2014 гг. Мы выбрали в качестве объекта исследования выборы в региональные парламенты в силу ограниченности ресурсов (безусловно, объект исследования может быть расширен и включать в себя также муниципальные выборы, выборы глав субъектов).