Введение
политический электоральный институт партийная
Вот уже несколько десятилетий, начиная с первых негативных результатов демократического транзита третьей волны, когда в ряде стран произошел «откат» к недемократическому режиму, исследователи ведут дискуссию о том, какие институты имеют большее значение: формальные или неформальные. Долгое время в научной среде доминировала следующая точка зрения: в переходных обществах и в недемократических режимах формальные институты носят преимущественно фасадный характер и служат для внешней легитимации режима, получения поддержки международных фондов, но не для структурирования внутренней политической системы; эту роль выполняют неформальные институты. Таким образом, постулировалось, что нет смысла изучать формальные институты в недемократических режимах, т.к. в реальности правила игры задаются отнюдь не формальными институтами. Но уместно ли использовать такой подход для анализа современных недемократических режимов, когда всё меньшее число стран можно отнести к авторитарным режимам, но при этом и стран с демократическим режимом не становится больше?
В начале 2000-х годов стали появляться работы, рассматривающие формальные институты в недемократических режимах: их роль, влияние на политические процессы и другие характеристики. В 2002 году Л.Вэй и С.Левитски, характеризуя новый современный тип авторитаризма - соревновательный авторитаризм, отметили, что в таком режиме инкумбент может «повседневно манипулировать формальными демократическими правилами, но уже не способен свести формальные правила к фасаду». Таким образом, подчеркивалась роль формальных институтов и стремление инкумбента влиять на них. При этом, безусловно, манипулирование формальными институтами и использование институциональной инженерии не являются исключительно феноменами недемократических режимов: эти феномены также характерны и для демократий. Однако различие, на наш взгляд, заключается в масштабах манипуляций, частоте изменений формальных институтов и в процедурах, посредством которых данные изменения принимаются. Безусловно, масштаб манипуляций формальными институтами в недемократическом режиме в разы выше, чем в демократическом, т.к. менять институциональный дизайн авторитарного режима легче, чем демократического.
В 2009 году А.Шедлер опубликовал статью, основной посыл которой был следующим: «формальные институты в авторитарном режиме имеют значение» . А.Шедлер отметил рост количества исследований, направленных на изучение формальных институтов в недемократических режимах, в последнее время: «с открытием в политической науке неформальных институтов в демократических режимах произошло открытие формальных институтов в недемократических режимах». Данные исследования проводились в рамках теории нового институционализма. Стоит заметить, что сквозь теоретическую рамку нового институционализма в недемократических режимах анализируются не сугубо авторитарные институты (такие как «хунта», «партия-государство»), а те институты, которые принято ассоциировать с демократиями (парламент, многопартийные выборы). Поэтому большинство исследований авторитарных режимов, применяющих теоретическую рамку нового институционализма, сфокусированы на изучении института многопартийных выборов.
Политический режим современной России рядом авторов характеризуется как электоральный авторитаризм. А значит, для России также как и для других стран электорального авторитаризма характерно увеличение роли формальных институтов и масштабные манипуляции институциональным дизайном со стороны инкумбента. Это дает нам основания для того, чтобы в нашей выпускной квалификационной работе на базе теоретической рамки нового институционализма проанализировать процессы институционального строительства в современной России. Мы фокусируем своё внимание на современной российской партийной системе, т.к. эта система имеет ключевое значение для сохранения режима, а потому часто подвергается манипуляциям. В 2012 году, а затем в 2014 году партийное регулирование в России претерпело значительные изменения. Наиболее важные из них, на наш взгляд, следующие: в 2012 году были существенно снижены требования для регистрации партии, а всем зарегистрированным партиям разрешалось выдвигать кандидатов без сбора подписей. В своей работе мы будем называть комплекс изменений 2012 года партийной реформой. Т.к., во-первых, данные изменения имели действительно существенный характер и предполагали смену политического курса относительно партийной политики: начиная с 2000-х годов, партийная политика в России была смещена в сторону к гипофрагментации, при этом, изменения 2012 года представляют собой курс, направленный в обратном направлении - к гиперфрагментации. Во-вторых, изменения носили комплексный характер: затронули не только партийное регулирование, но и избирательное законодательство (норма о выдвижении кандидатов любой зарегистрированной партией без сбора подписей). В 2014 году партийная реформа 2012 года подверглась корректировке, а именно: была возвращена норма о необходимости сбора подписей партиями для выдвижения кандидатов. В своей выпускной квалификационной работе мы хотим понять, какое влияние оказывает изменение партийного и избирательного законодательства на электоральные процессы в современной России? В этом и заключается наш исследовательский вопрос. Предметом нашего исследования будет влияние партийной реформы 2012 г. и ее корректировки 2014 г. на электоральные процессы в современной России. Под электоральными процессами мы понимаем ход выборов, результаты выборов, а также представительство в сформированных легислатурах. Объектом исследования являются электоральные процессы в современной России, которые мы рассмотрим на примере трех черед выборов в региональные легислатуры в послереформенный период. Таким образом, хронологические рамки исследования охватывают период с 2012 по 2014 гг. В нашей ВКР мы ставим следующую цель: проследить динамику реформы и выявить, к каким последствиям реформа приводила на разных этапах реализации. Для достижения поставленной цели реализованы следующие задачи: 1) описание этапов и контекста реформы; 2)определение влияния партийной реформы 2012 года и корректировки 2014 года на электоральные процессы в российских регионах в послереформенный период с 2012 по 2014 годы путем анализа предвыборной борьбы, результатов выборов и представительства новых легислатур; 2) выявление общих и различных тенденции путем сравнения эффектов и последствий партийной реформы 2012 года и корректировки 2014 года. Т.к. мы сопоставляем результаты партийной реформы 2012 года и корректировки 2014 года, а также в ряде случаев сравниваем эффекты новой институциональной среды партийной системы с эффектами прежней институциональной среды, наше исследование носит сравнительный характер.
Говоря об актуальности работы, безусловно, стоит отметить, что на данный момент существует ряд работ российских и зарубежных политологов, анализирующих последствия нововведений 2012 года. Однако большинство авторов рассматривают реформу партийного и избирательного законодательства 2012 года одномоментно, ограничиваясь 2012 годом. При этом существенные изменения в партийное и избирательное законодательство вносились и в 2014 гг., и тоже определенным образом влияли на институциональный дизайн партийной системы и электоральные процессы. Нам не удалось найти ни одной научной работы, рассматривающей данную реформу в динамике, где отправной точкой был бы 2012 год, а крайней (но еще не финальной) - текущий момент. Кроме того, почти все работы на тему изменения партийного и избирательного законодательства в России в 2012 году анализируют только то, какой эффект новые правила игры производят относительно доминирования партия власти. При этом иные результаты нового институционального дизайна партийной системы остаются неизученными. Представительство парламентов зачастую анализируется через то, сколько голосов и мест получили системные партии. При этом не рассматривается, насколько, в целом, выборы являются представительными (какой процент голосов был допущен к распределению мандатов) и сколько голосов набирают новые партии. Мы рассчитываем, что наше исследование сможет дать ответы на данные вопросы, что позволит нам говорить о научной актуальности выпускной квалификационной работы. Кроме того, мы рассчитываем, что анализ партийной реформы 2012 года позволит нам выявить общие тенденции институционального строительства, характерные не только для процесса строительства партийной системы, но и других институтов.
Две первые главы ВКР теоретические.
В первой главе представлена роль формальных политических институтов в
недемократических режимах. Вторая глава посвящена институциональной инженерии:
на основе ряда работ по конкретным странам и обобщающих теоретических работ мы
приводим меню возможных манипуляций партийной и избирательной системами в
интересах недемократического режима. В третьей главе российский случай
партийной реформы 2012 года и корректировки 2014 года проанализирован сквозь
призму изложенной в первых двух главах теоретической рамки.
1.
Роль формальных политических институтов в недемократических режимах
Мы начнем с того, что попытаемся ответить на вопрос, зачем недемократическому режиму институты. Согласно А.Шедлеру институты нужны недемократическому режиму для того, чтобы с их помощью отвечать на два основных вызова режиму: сохранение власти и управление. Первый тезис заключается в том, что формальные институты обеспечивают выживаемость недемократического режима. Ч. Боикс и М. Сволик в своей работе говорят об обнаруженной прямой связи между наличием формальных институтов в недемократическом режиме и сроком пребывания у власти одного лидера. Это происходит потому, что режиму с институтами проще противостоять различным вызовам, таким, например, как экономический спад. Второй тезис говорит нам о том, что формальные институты помогают автократу управлять. Согласно Ч. Боиксу и М. Сволику формальные институты (а особенно: политические партии, парламенты и консультативные советы) помогают решать проблемы поддержки и контроля, существующие между автократом и его союзниками, а также распределять власть внутри правящей элиты. Таким образом, формальные институты необходимы недемократическим режимам не меньше, чем демократическим режимам: они помогают управлять и стабилизировать режим.
Кроме того, элиты в недемократических режимах заинтересованы в том, чтобы осуществлять взаимодействие посредством институтов. Согласно Ч.Боиксу и М.Сволику «институционализированное взаимодействие» выгодно властным элитам по двум причинам. Во-первых, институты обеспечивают прозрачность взаимодействия (хоть и прозрачность доступна только для правящей элиты, не для общества). Во-вторых, институты закрепляют компромисс по разделению властей между правителем и элитами, тем самым, создают «более стабильные правящие коалиции» и передают элитам сигнал о том, что правитель готов делиться властью. Кроме того, институты препятствуют неповиновению со стороны элит. Поэтому чем более высок риск восстания элит против автократа, тем более автократ заинтересован в выстраивании институтов.
В процессе создания институтов перед недемократическим режимом встает дилемма: институты нужны авторитарным режимам для сохранения и поддержки режима, однако они одновременно могут быть вызовом для дальнейшего существования режима. По мнению А.Шедлера институциональная амбивалентность в недемократических режимах (для А.Шедлера это все режимы с манипулируемыми выборами) состоит в том, что институты находятся между двумя полюсами: авторитарным контролем и демократической непредсказуемостью результатов. Поэтому даже в системах электорального авторитаризма на выборах остается элемент неопределенности, а потому их следует изучать ничуть не меньше, чем выборы в демократиях. Авторитарные выборы всё равно открывают окно возможностей, хоть и «маленькое и уязвимое» в сравнении с демократическими выборами. Как только выборы в недемократических режимах приводят к неожидаемым результатам, режим оказывается вынужденным быстро менять правила игры. Согласно А.Шедлеру манипулируемые выборы не воспринимаются как точка эквилибриума ни инкумбентами, ни оппозицией: новые правила воспринимаются как временный компромисс. Более того, авторитарные режимы, в целом, амбивалентны. Согласно Р.Сакве российское государство состоит из двух частей: конституционное государство, регулируемое законом (нормативное государство), и административный режим, управляемый неформальными институтами и пара-конституционными практиками. Большинство политических решений принимается между двумя полями.
Рассмотрим подробнее несколько формальных институтов и их роль в недемократических режимах. Начнем с института выборов. В современной политической науке институт выборов уже не рассматривается исключительно в рамках демократических режимов (хотя и многие авторы по-прежнему считают, что выборы сами по себе имеют демократизирующий эффект). По мнению А.Шедлера, в недемократических режимах институт выборов имеет три отличительные характеристики: «минимальный плюрализм, минимальная открытость и минимальная соревновательность», что представляет собой сильно редуцированное и ограниченное классическое понимание выборов. Поэтому в отношении выборов в недемократических режимах применяют концепцию «ограниченных выборов». Однако одним из ключевых институтов современных или «новых авторитаризмов» (которые также можно встретить в научной литературе под именем «авторитаризмы с прилагательным» по аналогии с понятием «демократия с прилагательным») являются многопартийные выборы. Институт многопартийных выборов - отличительная черта институционального дизайна современных авторитарных режимов по сравнению с классическими авторитаризмами. Именно наличие института многопартийных выборов позволяет говорить о многих режимах, появившихся в результате третьей волны демократизации, как о гибридных, находящихся в «серой зоне» между демократией и авторитаризмом. Вокруг института многопартийных выборов сформированы такие концепты XXI века, как «соревновательный авторитаризм» и «электоральный авторитаризм». Однако, между исследователями ведутся споры относительно роли института многопартийных выборов в обеспечении выживаемости недемократического режима. С.Линдберг, с некоторыми оговорками, утверждает, что введение института многопартийных выборов стимулирует либерализацию. Согласно исследованию Дж.Браунли, многопартийные выборы не являются ни опорой, ни угрозой для недемократического режима; ключевую роль играет институт правящей партии. Б.Магалони предлагает иную точку зрения: ее исследование подтверждает, что многопартийные выборы существенно повышают роль правящей партии в процессе борьбы за власть с автократом. Институт правящей партии в недемократическом режиме выполняет две главные функции: переговорную (для решения конфликтов внутри элиты) и мобилизующую (обеспечение режима массовой поддержкой и минимизация угроз режиму со стороны населения). Причем, первая функция выполняет гораздо более значимую роль. В целом, роль института партии в недемократическом режиме достаточно хорошо изучена. Партии нужны недемократическому режиму для распределения ренты, кооптации потенциальных соперников, предоставления ограниченного влияния оппозиционным силам на принимаемые политические курсы. Согласно Дж.Ганди и А.Пшеворскому институт партии в недемократическом режиме предлагает индивидам, готовым к сотрудничеству с режимом, возможность к самореализации и построению карьеры в рамках стабильной системы патронажа. В недемократических режимах партийные системы часто пронизаны патрон-клиентскими сетями, чему посвящено ряд работ. Для Б.Магалони автократические политические партии - это инструмент для обеспечения процесса разделения власти между автократом и правящей коалицией на длительный период времени, что согласуется с озвученной выше теорией Ч.Боикса и М.Сволика о том, что формальные институты в недемократических режимах обеспечивают «институционализированное взаимодействие». Подавляющее большинство современных авторитарных режимов - многопартийные: «на 2002 год 72% от всех авторитарных режимов мира проводили хотя бы одни многопартийные выборы в течение последних пяти лет». Поэтому изучению партийных систем в недемократических режимах уделяют всё больше и больше внимания.
Резюмируя данную главу, можно
сказать, что рассмотренные теории говорят нам о том, что автократы создают
такой институциональный дизайн, который структурирует реальность в соответствии
с их предпочтениями, а затем следят за тем, чтобы эти институциональные системы
не вышли из-под контроля. То есть, сначала недемократические режимы встают
перед выбором из альтернатив институционального дизайна, а затем - перед
выбором различных возможностей манипуляций институтами для контроля. Контроль
функционирования созданных институтов нужен автократам для того, чтобы
постоянно быть уверенными в том, что номинально демократические институты,
которые они сами установили, в своей сути по-прежнему остаются авторитарными.
Поэтому авторитарные режимы оказываются вынужденными постоянно заниматься
институциональным дизайном на микро-уровне (“institutional gardening”), для того,
чтобы «сдерживать» институты. Рассмотрению этого вопроса будет посвящена
следующая глава ВКР.
2.
Институциональная инженерия в недемократических режимах
Институциональная инженерия - это «формирование мира таким образом, чтобы победить». Инструменты институциональной инженерии - различные манипуляции институциональной средой. Согласно В.Кейсу, от того, насколько эффективные методы манипуляции институциональной средой использует инкумбент в режиме соревновательного авторитаризма, зависит выживаемость режима. При этом при проведении частых, беспорядочных и грубых (топорных) манипуляций режим, наоборот, становится крайне уязвимым. Так, по мнению автора, падение режимов в Таиланде, Бирме и на Филиппинах, произошло из-за использования режимом неудачных манипулятивных стратегий.
Набор манипуляций институциональным дизайном политического режима крайне велик и может затрагивать СМИ, организации гражданского общества, социальные движения. Большую часть в исследованиях по теме институциональной инженерии в недемократических странах составляют работы об электоральной инженерии. Так, П.Норрис в своей книге на основе институционализма рационального выбора доказывает, что изменения электоральных правил оказывают значительное влияние на политиков, партии и граждан и могут менять их политическое поведение. Электоральная инженерия - явление новое: до начала 90-х гг. XX века электоральные системы считались одними из самых стабильных институтов. Тогда частому изменению подвергались правила нарезки округов, доступа партий к вещанию, вопросы финансирования, но не институты электоральной системы. А.Шедлер выделяет институт выборов как кладезь для манипуляций. Сначала автор перечисляет 7 нормативных условий демократических выборов, разработанных Р.Далем, а затем показывает, что каждое из условий в недемократическом режиме может быть подвергнуто манипуляции. Например, манипуляции полномочиями выборных лиц. В таком случае выборы проводятся, но выборными являются только те должности, которые не обладают реальной политической властью. Манипуляции с доступом к медиа не позволяют оппозиционным силам доносить до избирателей информацию об альтернативах.