При государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним регулируемая сфера общественных отношений довольно узкая, да и сами эти отношения довольно слабо обособлены от отношений, регулируемых другими институтами. По своему объему весьма ограничена и совокупность норм, регулирующих государственную регистрацию прав. Все это не позволяет с достаточными основаниями ставить и обсуждать вопрос о существовании особой регистрационной отрасли права, тем более, что речь здесь может идти лишь о комплексном образовании, что опять же не соответствует понятию и содержанию отрасли права.
Ставить вопрос о формировании новой отрасли права применительно к каждому крупному и достаточно самостоятельному федеральному закону вряд ли правильно, деление права на отрасли имеет фундаментальный характер для всей правовой системы. Неоправданное умножение отраслей лишь размоет структуру права, затруднит взаимосвязи его норм и заведомо снизит эффективность правового регулирования в целом. Во внутренней структуре права важна его разумная иерархичность и строгое следование основаниям членения системы на отдельные единицы: отрасли и институты. И если речь идет об отраслях, то каждая из них должна быть правовым образованием одного уровня с другими. Невозможно поставить на одну ступень административное право и входящий в него отдельными сторонами комплексный институт государственной регистрации прав при условии, что ему вдруг будет придан статус отрасли права.
Отрасль права характеризуется не только развитым законодательным содержанием, для нее характерны наличие собственного, не пересекающегося с другими отраслями предмета регулирования - некой крупной, весьма значимой, однородной и специфичной группы общественных отношений и своего метода регулирования. Наличие собственного метода правового регулирования является фундаментальным признаком именно отрасли права, а не комплексной отрасли законодательства или правового института.
Критикуя тенденцию к умножению отраслей права, Ю.А.Тихомиров заметил, что принятие одного/двух законов дает повод признать появление отрасли права. Подобное отождествление упрощает и вульгаризирует представления о праве и законе, но первое как явление и понятие богаче и шире второго. Оно отражает и правовые теории, и концепции, и правосознание, и правовые нормы, и акты. Не следует законам поспешно присваивать ранг права, а отрасли законодательства механически объявлять отраслями права.
Что касается государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним, то здесь есть все основания рассматривать регулирующие ее нормы в качестве комплексного межотраслевого института, объединяющего нормы ряда отраслей, ведущую роль среди которых занимают нормы гражданского и административного права. Первые определяют материальное содержание государственной регистрации прав, а вторые - ее процессуальную форму.
С позиций гражданского права государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой императив, без которого невозможно возникновение прав на недвижимость. Установление обязательной регистрации сделок с недвижимым имуществом вводит в содержание государственной регистрации отношения между их сторонами, регулируемые нормами гражданского права. Используя гарантированную ГК РФ свободу договора, участники сделок с недвижимостью сами выбирают виды сделок и условия заключаемых ими договоров. Диспозитивные начала гражданско-правовых отношений сменяются императивом государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и необходимостью пройти публично-правовую процедуру государственной регистрации. Гражданско-правовые диспозитивные установления оказываются неразрывно связанными с необходимостью их публично-правового закрепления, без которого сами сделки оказываются неоконченными.
Гражданско-правовое содержание сделок с недвижимостью необходимо предполагает их административно-правовую государственную регистрацию. Это две принципиально несовпадающие, но абсолютно необходимые стороны одного правового явления, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. При этом, государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке. Иными словами, гражданско-правовые действия порождают право, которое ничтожно без его публично-правового признания в акте государственной регистрации.
Этот акт осуществляется федеральным органом исполнительной власти в процессе государственного управления, направленного на создание для граждан и других участников сделок с недвижимостью гарантированные возможности для реализации их прав в гражданском обороте. Административно-правовая форма процесса государственной регистрации, определяет цели и задачи регистрационных процедур, определяет их принципы, которые также характеризуют комплексный межотраслевой правовой институт государственной регистрации в качестве исходных начал, обеспечивающих единство входящих в этот институт норм.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним выступает ограничением прав участников гражданского оборота в сфере недвижимости, однако ограничение это установлено самим гражданским законодательством, а его целью является обеспечение и гарантирование государством прав владельцев недвижимого имущества и участников сделок с ним.
Систему принципов, характерных для правовых институтов, разделяют на исходные - общеправовые, которые действуют и реализуются в нормах права либо непосредственно, либо опосредованно через характерные для соответствующего института специфические принципы. К числу общих принципов права относят принципы справедливости, демократизма, гуманизма, народовластия, равноправия, законности, гласности, единства прав и обязанностей и др.. Что касается органов исполнительной власти, к которым относятся и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, то здесь также выделяют общие для них принципы: законности, гласности, публичности, диспозитивности, достоверности.
И.К.Воронин считает государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним сложным правовым явлением, выступающим в единстве двух взаимосвязанных сторон: 1) управленческая деятельность субъектов административного права, урегулированная нормами права и направленная на реализацию регистрационной функции государства; 2) административно-правовой акт, имеющий правоустанавливающий характер.
Е.А.Емельянова рассматривает государственную регистрацию как: 1) правовой институт, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу признания и подтверждения специально уполномоченными органами государства прав на недвижимое имущество и обременений данных прав; 2) юридический акт, являющийся административно - правовым решением; 3) правоприменительную деятельность регистрирующих органов, а также результат правоприменительной деятельности.
А.В.Волынцева считает институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним комплексным правовым институтом, объединяющим нормы различных отраслей права (которыми регулируются возникновение, изменение и прекращение прав на недвижимое имущество), основанным на комплексном административно-правовом и гражданско-правовом регулировании.
Объекты регистрации - вещные права на недвижимое имущество: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, право аренды, ипотека, сервитуты, иные права, предусмотренные действующим законодательством (в т.ч. прекращение, передача, подтверждение, ограничение (обременение) или изменение указанных прав).
Субъекты регистрации - собственники недвижимого имущества, обладатели других подлежащих государственной регистрации прав на него (в т.ч. граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства; российские и иностранные юридические лица; международные организации; иностранные государства; Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; муниципальные образования). Субъектом регистрации являются также органы, которые осуществляют государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В соответствии со статьями 130-132 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) подлежат государственной регистрации: жилые помещения, вещные права на жилые помещения, обременения (ограничения) на них и сделки с данными объектами. Требование о государственной регистрации присутствует в статье 18 Жилищного Кодекса Российской Федерации, в которой закреплено, что право собственности и иные вещные права на жилые помещения подлежат государственной регистрации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Закона о государственной регистрации основой для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество (в том числе жилых помещений) и сделок с ним считаются: документы органов государственной власти и органов местного самоуправления; договоры, другие сделки по отношению к недвижимому имуществу; документы о приватизации жилых помещений; документы о праве на наследство; судебные решения; свидетельства о правах на недвижимое имущество, выданные органами государственной власти; иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя; иные документы, подтверждающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.
1.2 Проблемы государственной регистрации прав на отдельные объекты недвижимого имущества
Существуют проблемы государственной регистрации прав на отдельные объекты недвижимого имущества, Так, О.Н.Колесова рассматривает регистрацию ограничений прав на землю, вернее, частный случай охранной зоны с особым режимом использования - водоохранную зону. Ограничения прав на землю, которые установлены правовыми документами государственной власти, органов местного самоуправления, суда, сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу и подлежат государственной регистрации. Закон о регистрации не отсылают к иному порядку установления, к иному закону. Для установления водоохраной зоны нет необходимости в издании специального правового акта.
Земельное законодательство требует обязательную государственную регистрацию ограничений. Данное требование обосновано принципом земельного права, по которому земля - природный объект, природный ресурс, объект недвижимого имущества. Объект недвижимости в земельных отношениях - земельный участок. В соответствии с законом необходимо внести сведения в государственный реестр прав о каждом конкретном участке как обременении.
Нерешенным остается вопрос о последствиях отсутствия государственной регистрации ограничения. Ограничения прав в водоохранных зонах связаны, в отличие от сервитута, аренды и залога, не с правами третьих лиц. Они связаны с природными факторами и необходимостью учета значения земельного участка как природного объекта, который связан с другими природными объектами. Размер водоохранных зон определяется видом и протяженностью воды и не зависит от сформированности земельных участков в водоохраной зоне и закрепленности прав на них. Ограничения распространяется на собственников земельных участков, арендаторов и др. Иногда земельные участки формируются в водоохраной зоне. Законодатель не определил субъекта государственной регистрации ограничения прав и время (на каком этапе получения земельного участка) обращения с целью произвести государственную регистрацию ограничения прав. Вопрос о возможности оспаривания сделки с земельным участком, у которого отсутствует государственная регистрация ограничения права, остается нерешенным. Как правило, суды учитывают факт расположения земельного участка в водоохранной зоне, не учитывая при этом наличие или отсутствие государственной регистрации ограничения права.
Решение данных проблем лежит в плоскости обязательности государственного кадастрового учета водоохраной зоны и ее составляющих. Формирование единого информационного пространства для объектов недвижимости и прав на них позволит исключить повторный учет, избежать потерь и искажений юридической информации, бюрократических проволочек и издержек в процессе оформления сделок с недвижимостью.
И.Е.Манылов формулирует ряд проблем, выявленных при реализации Концепции, предусматривающей введение единой учетно-регистрационной процедуры и создание единого федерального информационного ресурса о недвижимости.
. Существовала практика, при которой законодатель регулировал оборот зданий и земли отдельными нормативно-правовыми документами. Допускалась и допускается практика возникновения (прекращения) права отдельно на здание (помещение) без связи с правами на землю. Таким образом, не реализуется положение о едином объекте недвижимости. Принцип единства судьбы земельных участков и связанных с ними объектов (который закреплен в Земельном Кодексе РФ) на практике не работает: и земельные участки, и здания выступают самостоятельными объектами сделки, что является причиной того, что не соблюдаются интересы собственников при сделках с землей и зданиями.
Принятие ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним установило правовую основу и порядок такой регистрации, ввело заявительный порядок регистрации и закрепило положения о признании ранее возникших прав. Принятый ФЗ о государственном кадастре недвижимости стал шагом к переходу к единой процедуре учета и регистрации недвижимости. Систему учета зданий и помещений органами БТИ и учета земли земельными комитетами заменили системой государственного кадастрового учета недвижимости. Полный переход на государственный кадастровый учет недвижимости завершится в 2013 г.
. С помощью заявительного порядка учета и регистрации невозможно провести полноценный учет всех имеющихся объектов недвижимости в государственном кадастре недвижимости и внести в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) сведения обо всех имеющихся правах.
. Не закрыт вопрос о правовой экспертизе документов, проводимой государственным регистратором при регистрации прав на недвижимость. Непонятно, что должно быть: 1) детальная экспертиза законности действий, выполненных другими органами и заявителем при их выдаче (получении); 2) проверка формальных признаков достоверности и представленных документов. Не все решено в вопросе установления особенностей регистрации прав на недвижимое имущество в тех случаях, когда сделки нотариально удостоверены (в т.ч. и на предмет исключения повторной экспертизы с целью сокращения сроков регистрации).
К другим проблемам можно отнести: 1) унификацию учетно-регистрационных процедур и услуг, которые предоставляются в сфере регистрации прав и учета недвижимости; 2) повышение доступности сведений, которые содержатся в информационных ресурсах учетно-регистрационных систем.
Перечисленные проблемы в сфере регистрации и учета недвижимости предполагается решить в законопроекте о государственной регистрации недвижимости, который предусматривает объединение Закона о кадастре и Закона о регистрации. Данный законопроект разрабатывается Министерством экономического развития России.
Осуществляя регулирование оборота недвижимости, государство вмешивается в частные дела в интересах участников частного правоотношения, следовательно, такое вмешательство государства должно быть деликатным и минимальным, направленным на защиту частного интереса и обеспечивающим защиту сторон договора и потенциально заинтересованного лица.
Деятельность органов по регистрации прав и кадастрового учета сегодня вызывает многочисленные обоснованные нарекания со стороны граждан, не выполняя возложенные на нее задачи. Нарекания связаны с длительностью процесса регистрации, слабой защищенностью приобретателя права на недвижимость, неясностью процедур и правового положения участников в процессе кадастрового учета, наличием значительных технических издержек при представлении документов для государственной регистрации прав и кадастрового учета, со множеством необоснованных приостановлений и отказов в государственной регистрации.
Основные направления совершенствования системы государственной регистрации прав были отражены в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. В дальнейшем положения Концепции не нашли системного применения в действующем законодательстве.
Реформирование системы государственной регистрации прав, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, технической инвентаризации зданий и сооружений осуществлялось не комплексно, поэтому не могло привести к достижению положительного результата. Такие системные вопросы, как построение управленческой вертикали, укрепление взаимодействия с учетными органами и организациями, уточнение полномочий регистраторов прав, решались в отрыве от основной задачи проведения реформы - укрепления прав на недвижимое имущество.