Из негативных последствий этой реформы специалистами были выделены снижение надежности энергосистемы вследствие ликвидации специализированных ремонтных организаций и непрофессионализма управленцев, пришедших в отрасль в результате реформирования, рост управленческих издержек и потерь энергии в сетях, непрозрачность ценообразования. В этих условиях социально – экономическое положение уязвимых групп населения (а к таким, к сожалению, относятся и ветераны) требует выработки особых мер социальной поддержки по оплате жилищно – коммунальных услуг. Закон о ветеранах предусматривает в качестве такой меры оплату в размере 50 % коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия – в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством РФ), распространяя ее действие в отношении четырех категорий ветеранов: 1) инвалидов войны (в том числе совместно с ними проживающие члены семьи); 2) участников Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в пп. «а» - «ж» и «и» пп. 1 п. 1 ст. 2 данного Закона; 3) лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и иных причин; 4) нетрудоспособных членов семьи погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, состоявших у него на иждивении и получающих пенсию по случаю потери кормильца (либо имеющие право на ее получение), а также членов семей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно – исполнительной системы и органов государственной безопасности, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей).
Сама формулировка нормы о 50 % оплате стоимости коммунальных услуг в законе о ветеранах практически не претерпела существенных изменений в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Однако после его введения в действие в отношении некоторых ветеранов и членов их семей было допущено произвольное ухудшение условий использования данной мерой социальной поддержки. В частности, в соответствии с п. 17 Положения о льготах для инвалидов Отечественной войны и семей погибших военнослужащих (утвержденного Постановлением Совмина СССР от 23 февраля 1981 г. № 209152) инвалидам Отечественной войны и проживающим совместно с ними членам семьи предоставлялась скидка 50 % при оплате жилищно-коммунальных услуг, которая в случае смерти инвалида сохранялась за его женой. П. 3 ст. 11 Закона о ветеранах в редакции от 29 июня 2004 г. закреплял норму, согласно которой права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством Российской Федерации, не могут быть отменены без равноценной замены.
Таким образом, вышеупомянутое Положение о льготах применялось во взаимосвязи с нормами Закона о ветеранах, а действие льготы по 50 % оплате жилищно – коммунальных услуг, установленной ст. 14 Закона о ветеранах, распространялось на членов семьи инвалида войны, проживающих совместно с ним. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, исключив норму п. 3 ст. 11 Закона о ветеранах, ухудшил положение проживающих с инвалидами Великой Отечественной войны членов их семей. Организации, оказывающие жилищно-коммунальные услуги, стали отказывать в предоставлении 50 % скидки по оплате жилищно – коммунальных услуг указанной категории граждан, а суды признавали такой отказ правомерным. Примером служит постановление Президиума Ярославского областного суда от 13 декабря 2006 г. по делу № 44г-182/06, отменившего решение Заволжского районного суда г. Ярославля, в соответствии с которым был признан незаконным отказ муниципального учреждения по управлению жилищным фондом «Дирекция единого заказчика» Заволжского района г. Ярославля в предоставлении меры социальной поддержки по оплате 50 % жилищно – коммунальных услуг члену семьи ветерана Великой Отечественной войны.
В данном случае недостатки Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ были исправлены лишь в 2010 г., когда Федеральным законом от 2 июля 2010 г. № 149-ФЗ156 были внесены изменения в пп. 9 п. 1 ст. 14 Закона о ветеранах, прямо устанавливающие право совместно проживающих с инвалидами войны членов их семей на меру социальной поддержки в виде 50 % оплаты коммунальных услуг. В ст. 14 – 19, 21 Закона о ветеранах закреплено право отдельных категорий ветеранов на 50 % оплату коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия – в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством РФ).
Таким образом, уровень социальной поддержки ветеранов как потребителей коммунальных услуг зависит от величины установленных нормативов потребления коммунальных услуг и тарифов, определяемых ресурсоснабжающими организациями.
В настоящее время ведется работа по введению социальных норм потребления коммунальных услуг[18]. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышении качества жилищно – коммунальных услуг» на Правительство РФ была возложена обязанность до сентября 2012 г. разработать комплекс мер, направленных на переход к установлению социальнойнормы потребления коммунальных ресурсов. Распоряжением Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. № 1650-р162 утвержден комплекс мер, направленных на переход к установлению социальной нормы потребления жилищно – коммунальных услуг, среди которых осуществление пилотных проектов в ряде регионов России с целью апробации действия новой системы. На основании постановления Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» объем поставки электроэнергии в пределах социальной нормы потребления устанавливается органами государственной власти субъектов РФ и должен составлять не менее 70 % от объема поставки электроэнергии населению и приравненных к нему категорий потребителей. При этом величина социальной нормы потребления для субъектов РФ, на территории которых будут реализовываться пилотные проекты по введению социальной нормы, составляет менее 150 кВт•ч на одного человека в месяц.
Результаты реализации пилотных программ по введению в регионах социальных норм потребления показали недостаточную их проработанность по вышеуказанным показателям. Поэтому распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2014 г. № 645-р165 в комплекс мер по введению социальной нормы потребления коммунальных услуг были внесены изменения, исключавшие положения, предписывавшие введение социальной нормы потребления коммунальной услуги по водоснабжению, услуг по отоплению и газоснабжению. Отдельные виды социальной поддержки ветеранов, осуществляемой в форме предоставления благ нематериального характера, такие, как предоставление преимуществ при вступлении в жилищные, жилищно – строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан следует признать не получившими должного развития, поскольку законодательство соответствующих кооперативах и объединениях не указывает на конкретные преимущества таких граждан, связанные с осуществлением такого права.
Таким образом, в настоящее время на региональном уровне отсутствует единый подход к определению форм и видов социальной поддержки ветеранов, что в ряде случаев приводит к снижению достигнутого ранее уровня их социального обеспечения.
Поскольку система социальной поддержки объединяет в себе различные по формам, видам и целевому предназначению меры, реализуемые на разных уровнях (федеральном, региональном), осуществление мер социальной поддержки имеет определенные особенности. Рассматривая социальную поддержку ветеранов как часть системы государственного социального обеспечения, следует остановиться на анализе материальных и процедурных правоотношений по поводу ее оказания. В науке постепенно эволюционировали взгляды на материальные отношения по социальному обеспечению.
Ст. 28 Закона о ветеранах устанавливает правило, в силу которого реализация мер социальной поддержки ветеранов осуществляется по предъявлении ими удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов Правительством СССР (до 1 января 1992 г.) либо Правительством РФ.
Постановлением Минтруда России от 11 октября 2000 г. № 69180 утвержденаИнструкция о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных категорий граждан, установленных законом о ветеранах. К сожалению, данной Инструкцией не установлена процедура предоставления мер социальной поддержки, а закреплены, в основном лишь требования к документам (удостоверениям) ветеранов, предоставляемым в органы социальной защиты.
Обратимся к анализу правовых норм, содержащихся в иных нормативных правовых актах. В соответствии с п. 7 ст. 23.1 Закона о ветеранах ежемесячная денежная выплата производится в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития. Такой порядок установлен приказом Минтруда России от 30 октября 2012 г. № 353н. Для назначения ежемесячной денежной выплаты ветеран обращается в территориальный орган Пенсионного Фонда России по месту жительства (месту пребывания либо по месту своего фактического проживания) с заявлением и документами, подтверждающими такой статус. Ежемесячная денежная выплата начисляется с учетом волеизъявления гражданина об отказе от получения набора социальных услуг (социальной услуги) или о возобновлении предоставления набора социальных услуг (социальной услуги), предусмотренных Законом о государственной социальной помощи.
При этом в соответствии с п. 1.5.1 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 29 декабря 2004 г. № 328) заявление об отказе от набора социальных услуг подается до 1 октября действий, иных категорий граждан, установленных текущего года на период с 1 января года, следующего за годом подачи такого заявления.На практике заявители сталкиваются с ситуацией, при которой гражданин, получавший ежемесячную денежную выплату и отказавшийся от набора социальных услуг, при обращении за назначением ежемесячной денежной выплаты в более высоком размере (либо по иному основанию) не сможет получить её в полном объёме в год обращения без вычета стоимости набора социальных услуг, так как этому препятствует правило п. 1.5.1 вышеуказанного Порядка, устанавливающее возможность отказа лишь на следующий за обращением год. Тем самым возможность таких граждан распоряжаться денежными средствами ежемесячной денежной выплаты ограничивается, поскольку часть данной выплаты принудительно списывается на финансирование набора социальных услуг
В п. 1.10 Порядка предоставления набора социальных услуг необходимо сделать дополнение, согласно которому изменение основания для назначения ежемесячной денежной выплаты не влечет за собой прекращение действия ранее поданного заявления об отказе от получения набора социальных услуг. Отдельные проблемы реализации мер социальной поддержки возникают при превышении полномочий субъектами РФ[19].
В частности, некоторые регионы устанавливают правила осуществления мер социальной поддержки, обеспечиваемых за счет средств федерального бюджета, что не входит в их полномочия. Например, в соответствии с абз. 4 – 6 п. 4, а также п. 17 Положения о порядке предоставления ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих в Республике Марий Эл, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 24 июня 2008 г. № 157183, для начисления ежемесячной денежной компенсации граждане представляют копии правоустанавливающих документов на жилое помещение, копии квитанций об оплате коммунальных услуг, а также документы о фактически предоставленных услугах за год, на основании которых орган социальной защиты населения производит перерасчет размера начисленной ежемесячной денежной компенсации за истекший год.
В определении Верховного Суда РФ от 11 января 2012 г. № 12-Г11-9, признавшего вышеуказанные положения недействующими, указано, что передача Российской Федерацией своих полномочий по осуществлению некоторых мер социальной поддержки субъектам РФ не свидетельствует о правомерности установления иных, чем предусмотрено федеральным законодательством, условий их предоставления, а предоставление мер социальной поддержки определенной категории граждан является публично – правовой обязанностью органов государственной власти, заключающейся вустановлении такого порядка их реализации, который обеспечивал бы социально незащищенным гражданам получение законных льгот в полном объеме без возложения дополнительных обязанностей и введения каких-либо ухудшающих их положение условий, способных создать препятствия для реализации социальных прав184.
Принадлежность гражданина к определенной категории населения сама по себе не достаточна для реализации некоторых мер социальной поддержки. В частности, при обеспечении ветеранов жильем Закон о ветеранах указывает на критерий нуждаемости в улучшении жилищных условий. Соответственно, в целях реализации этой меры социальной поддержки заявитель должен представить документы, подтверждающие такого рода нуждаемость.
Изложенное позволяет предложить дополнить ст. 23 Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крове и ее компонентов» ч. 5 следующего содержания: «Предоставление лицам, награжденным почетным знаком «Почетный донор России» мер социальной поддержки, предусмотренных частью 1 статьи 23 настоящего Федерального закона, не может служить основанием для отказа от предоставления данным лицам мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по иным основаниям».
К недостаткам регионального законодательства, определяющего порядок реализации обеспечения жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов в виде субсидий на приобретение жилого помещения, по нашему мнению, следует отнести нечеткость определения сроков такого обеспечения. В большинстве случаев нормативными правовыми актами субъектов РФ конкретный срок перечисления субсидий на лицевые счета граждан не установлен.
В целом, обязанности получателей мер социальной поддержки (материальных благ) немногочисленны. Например, Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан Российской Федерации, утвержденный постановлением Минтруда России от 22 января 2015 г. № 35н (далее – Порядок от 22 января 2015 г.) в п. 25 предусматривает единственную обязанность граждан, имеющих право на ежемесячную денежную выплату, которая состоит в безотлагательном уведомлении территориального органа Пенсионного Фонда России об обстоятельствах, влекущих изменение размера ежемесячной денежной выплаты, илипрекращение оснований для ее выплаты. По нашему мнению, формулировка данной обязанности в п. 25 Порядка от 22 января 2015 г. неудачна, поскольку в ней используется оценочная категория «безотлагательно».
Кроме того, полагаем, что должен быть сформулирован исчерпывающий перечень обстоятельств, о наступлении которых получатель ежемесячной денежной выплаты обязан известить территориальный орган Пенсионного Фонда РФ, так как существующая формулировка «обстоятельствах, влекущих изменение размера ежемесячной денежной выплаты или прекращения оснований для ее выплаты» является оценочной и оставляет возможности для субъективной трактовки заинтересованных лиц. Представляется, что с целью избежать неопределенности п. 25 Порядка от 22 января 2015 г. нуждается в изменении, при котором получатель ежемесячной денежной выплаты будет обязан известить территориальный орган Пенсионного Фонда России о наступлении обстоятельств, вследствие которых гражданином утрачено право на данную выплату. Это необходимо, поскольку наступление иных обстоятельств, влияющих на изменение размера ежемесячной денежной выплаты (например, установление другой группы инвалидности, приобретение получателем ежемесячной денежной выплаты нового статуса, дающего право на выплату в большем размере), во – первых, подтверждается решениями уполномоченных государственных органов, а во – вторых, в большинстве случаев зависит от волеизъявления самого гражданина, располагающего возможностью выбора оснований предоставления социальной поддержки. Изменение обязанности по предоставлению социальной поддержки связано с возникновением обстоятельств, указанных в законодательстве, с наступлением которых обязательство в прежнем виде не может быть сохранено.
Применительно к видам социальной поддержки, оказываемой ветеранам, такого рода изменение возможно в отношениях по осуществлению денежных выплат. В соответствии с п. 12 Порядка от 22 января 2015 г. изменение размера ежемесячной денежной выплаты возможно в результате волеизъявления гражданина – получателя, выразившего намерение воспользоваться либо отказаться от использования набора социальных услуг, предусмотренного главой 2 Закона о государственной социальной помощи. В этом случае основанием изменения обязанности территориального органа Пенсионного Фонда России по ежемесячной денежной выплате будет являться соответствующее заявление гражданина – получателя. Такое заявление может быть им подано до 1 октября текущего года. Сама же выплата в измененном размере будет производиться, начиная с января года, следующего за годом подачи заявления.