Выделяемая М.В. Филипповой четвертая группа льгот по сути не является льготами, а представляет собой возмещение причиненного вреда здоровью и имуществу граждан в результате техногенных катастроф и носит компенсационный характер. Такая точка зрения находит подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[10]. В основе дифференциации правового статуса граждан, пользующихся льготами, лежат реализованные юридически значимые обстоятельства, которые служат основанием для разделения указанных граждан на определенные категории получателей льгот (по видам льгот, их целевому назначению).
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ изменил сложившуюся систему социальных льгот: льготы отдельным категориям граждан (преимущественно материального характера) заменены мерами социальной поддержки. Также были перераспределены организационно – управленческие и финансовые полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Наряду с этим, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусмотрел замену мерами социальной поддержки ряда льгот, предоставлявшихся в связи с трудовой деятельностью: специалистам государственной ветеринарной службы (ст. 6 Закона РФ от 17 июня 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии»24), социальным работникам (ст. 36 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»25), работникам организаций по добыче и переработке угля (ст. 21 Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»), некоторым другим. Замену льгот мерами социальной поддержки целесообразно оценивать с позиции реализации принципа социальной справедливости.
В.Д. Зорькин справедливо отмечает, что оторванность законов от реальной социально – экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями имеют негативный эффект для социальной справедливости в обществе27. Защитой от таких ошибок служит механизм конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ неоднократно рассматривали вопросы замены льгот мерами социальной поддержки. Поэтому правовые позиции, изложенные в актах конституционного судопроизводства, имеют особое значение. Они позволяют: а) выявлять конституционно – правовой смысл тех или иных оспариваемых норм социально – обеспечительного характера; б) указывать правотворческим органам направления совершенствования законодательства РФ о социальном обеспечении; в) формулировать вытекающие из Конституции РФ принципы правового регулирования социальной защиты населения; г) выделять важнейшую функцию конституционного судопроизводства, какой является защита социальных прав граждан от «системных» нарушений, связанных с введением в действие неконституционных норм, ущемляющих право человека и гражданина на социальное обеспечение.
Реформирование системы социальных льгот и их замена мерами социальной поддержки встретило неоднозначные оценки общества и специалистов. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122–ФЗ расходные обязательства по предоставлению льгот и мер социальной поддержки были разделены между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления. При этом Российская Федерация взяла на себя финансирование льгот и мер социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев России, полных кавалеров Ордена Славы, Героев Социалистического Труда, полных кавалеров Ордена Трудовой Славы, инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашистских концлагерей, ветеранов боевых действий, блокадников, членов семей умерших участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, инвалидов и граждан, подвергшихся радиации. Финансирование мер социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, жертв политических репрессий, тружеников тыла, пенсионеров является расходными обязательствами субъектов РФ[11]. Многие льготы, предоставлявшиеся ранее в натуральной форме, были заменены ежемесячной денежной выплатой с целью компенсации их стоимости в денежном выражении. Прежде всего, денежными выплатами были заменены транспортные льготы, бесплатная выдача лекарств и бесплатное санаторно – 24 курортное лечение. Наиболее уязвимой группой населения при этом оказались пенсионеры, поскольку льготы для них устанавливались региональным законодательством. С введением в действие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ во многих субъектах РФ пенсионеры их утратили без предоставления какой – либо компенсации
Практика применения Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122- ФЗ выявила другую проблему – перераспределение полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровня. Об этом свидетельствуют обращения органов государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ с запросами о разъяснении на этот счет конституционно – правового смысла положений Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Так, согласно определения Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. № 462 – О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий»31 в запросе Сахалинской областной думы о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 16 Закона РФ от 18 октября1991 г. № 1761 – I «О реабилитации жертв политических репрессий» отмечается, что передача субъектам РФ полномочия по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, противоречит установленному Конституцией РФ разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и не обеспечивает соблюдение принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, поскольку в силу разных финансовых возможностей субъектов РФ права указанных категорий граждан в разных регионах будут существенно отличаться.
Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению данного запроса, т.к. социальная защита на основании ст. 72 Конституции РФ входит в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает право федерального законодателя определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий. С данной позицией Конституционного Суда РФ трудно согласиться.
С проблемой незаконных и необоснованных ограничений в субъектах РФ по поводу социальной поддержки отдельных категорий граждан сталкиваются не только региональные, но и федеральные «льготники». Не всегда суды общей юрисдикции в субъектах РФ способны восстановить их нарушенные права. Например, Пермский краевой суд отказал38 в признании недействующим и не подлежащим применению абз. 2 п. 5, абз. 1 п. 8 Порядка предоставления ежемесячных денежных компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющим право на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством. Оспариваемые положения регулировали порядок предоставления гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки на основании ст. 14 – 16 Закона о ветеранах и ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181 – ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон об инвалидах)40, ст. 160 Жилищного кодекса РФ оплаты 50 % расходов на жилищно – коммунальные услуги. Данная мера социальной поддержки предоставлялась в заявительном порядке и лица, имевшие на нее право в соответствии с федеральным законодательством, в целях осуществления подлежащих выплате сумм обязывались предоставлять копии документов, подтверждающих оплату жилищно – коммунальных услуг.
Верховный Суд РФ отменил указанное решение суда и определил удовлетворить требование заявителей о признании положений данного Порядка, устанавливавших обязанность вышеперечисленных граждан – получателей мер социальной поддержки предоставлять копии документов, подтверждающих оплату жилищно – коммунальных услуг, недействующими и не подлежащими применению в связи с их противоречием федеральному законодательству, которое не предусматривает заявительного порядка предоставления этой меры социальной поддержки41. Наибольшие трудности испытывают обратившиеся в суд граждане, оспаривающие размер денежной выплаты, предоставляемой субъектами РФ в качестве меры социальной поддержки. Например, Красноярский краевой суд отказал в удовлетворении требований о признании недействующими и не подлежащими применению п. 1, 2, 4, 5, 8 ст. 2 Закона Красноярского края от 10 декабря 2009 г. № 9-417042 «О внесении изменений в отдельные законы края в области социальной поддержки ветеранов, реабилитированных лиц и других категорий граждан»[12].
Оспариваемые нормы закона предусматривали замену мер социальной поддержки репрессированных лиц, предоставлявшихся в форме ежемесячной денежной выплаты на проезд на всех видах пассажирского транспорта (кроме такси), бесплатного проезда на железнодорожном транспорте пригородного сообщения, денежной компенсации 100 % стоимости установки квартирного телефона, денежной компенсации 100 % стоимости проезда в пределах России на железнодорожном транспорте один раз в год туда и обратно, ежемесячной денежной выплатой в размере 300 руб.44.
Заявители мотивировали
свои требования недостаточным размером ежемесячной денежной выплаты, которая не
покрывает стоимости ранее предоставлявшихся мер социальной поддержки. Отказ в
удовлетворении требований суд обосновал тем, что совокупный объем
финансирования мер социальной поддержки репрессированных и лиц, пострадавших от
политических репрессий, увеличился, следовательно, требования ч. 2 ст.153
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ не нарушены. Что касается
конкретных мер социальной поддержки данной категории граждан, то их
установление относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. На федеральном уровне
не закреплены конкретные меры социальной поддержки репрессированных лиц, потому
субъекты РФ в этой части вправе устанавливать собственное правовое
регулирование. Представляется спорной позиция суда, что ежемесячная денежная
выплата не является компенсацией льгот, право на которые заявители имели до 1
января 2005 г., поскольку она противоречит преамбуле Федерального закона от 22
августа 2004 г. № 122-ФЗ и правовой позиции Конституционного Суда РФ,
изложенной в определении от 22 апреля 2010 г. № 513-О-О, согласно которой
ежемесячная денежная выплата является элементом механизма восполнения потерь
для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий 46.
Резюмируя изложенное, считаем возможным сделать следующий вывод: несмотря на
то, что в Конституции РФ социальная поддержка не упоминается в связи с правом
человека и гражданина на социальное обеспечение, ее фактическое существование
как одно из проявлений социального государства, закрепленного Конституцией РФ,
можно рассматривать в качестве одного из видов социального обеспечения.
В соответствии со ст. 8 Закона о ветеранах меры социальной поддержки ветеранов предусматриваются данным законом и иными нормативными правовыми актами. П. 1 ст. 13 рассматриваемого закона устанавливает систему мер социальной поддержки ветеранов, включающую: 1) пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством РФ; 2) получение ежемесячной денежной выплаты; 3) получение и содержание жилых помещений; 4) оплату коммунальных услуг; 5) медицинское, протезноортопедическое обслуживание[13].
Так, на федеральном уровне ветеранам были отменены такие меры поддержки как обеспечение строительными материалами для жилищного строительства, изготовление и ремонт зубных протезов, обеспечение транспортными средствами, бесплатный проезд на городском и пригородном транспорте. Региональное законодательство о мерах социальной поддержки разноречиво. В отдельных регионах страны введены виды социальной поддержки преимущественно в денежной форме, например, такие, как ежемесячная денежная выплата, предусмотренная ст. 23.1 Закона о ветеранах. Например, ст. 6, 21 Закона Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» социальной поддержки, в то время как в ст. 13 Закона о ветеранах аналогичная социальная поддержка указана в качестве ее форм.
Иной подход к вопросу о формах социальной поддержки отражен в Законе г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы». П. 1 ст. 4 этого Закона предусматривает, что меры социальной поддержки отдельных категорий граждан обеспечиваются путем предоставления им соответствующих социальных услуг без оплаты или на льготных условиях и ежемесячных денежных выплат. В г. Москве согласно ст. 6 – 8 указанного Закона предусмотрено сохранение ряда социальных льгот в натуральной форме, предоставлявшихся ранее в соответствии с Законом о ветеранах до 1 января 2005 г. Это касается бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов, бесплатного обеспечения лекарствами по рецептам врачей, права на бесплатный проезд по г. Москве всеми видами городского пассажирского транспорта, права на бесплатный проезд железнодорожным пригородным транспортом, предоставления 50 % скидки по абонентской плате за квартирный телефон.
Таким образом, формами социальной поддержки отдельных категорий жителей г. Москвы являются натуральная (предоставление соответствующих социальных услуг без оплаты) и денежная. Ст. 2 Закона Вологодской области от 25 мая 2005 г. № 366 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан» предусматривает осуществление социальной поддержки в формах ежемесячной денежной выплаты, ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, ежегодной денежной компенсации на приобретение твердого топлива и сжиженного газа, ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления, освещения, компенсации расходов по оплате проезда (туда и обратно) один раз в год по территории РФ.
Таким образом, региональное законодательство содержит различные подходы к определению видов и форм социальной поддержки ветеранов. По нашему мнению, такое положение дел является следствием отсутствия единой терминологии в федеральном законодательстве, регулирующем предоставление социальной поддержки. В этих условиях регионы вынуждены самостоятельно заполнять правовой вакуум, исходя из собственногоправопонимания, что не может не отражаться на общем положении дел в данной сфере.
Другой проблемой в правовом регулировании мер социальной поддержки является разный уровень финансовой обеспеченности региональных бюджетов, что негативно влияет на обеспечение принципа равенства в праве на социальное обеспечение. Применительно к ветеранам это означает, что категории ветеранов (ветераны труда и приравненные к ним по статусу ветераны военной службы, труженики тыла), обеспечение которых до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ производилось в соответствии с Законом о ветеранах по единым правилам одинаковыми видами социального обеспечения на всей территории государства, теперь получили различное правовое регулирование на региональномуровне[14].
Например, ст. 22 Закона о ветеранах (в редакции от 24 июня 2004 г.) предусматривала бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта. И если Законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 предусмотрено сохранение данных мер социальной поддержки для этой категории ветеранов в прежних видах и формах (ст. 6 Закона), то Законом Вологодской области от 25 мая 2005 г. № 366 такие меры не предусмотрены (ст. 3 областного Закона предусматривает для ветеранов труда лишь ежемесячную денежную выплату в размере 750 руб., а также 50 % компенсацию расходов на оплату жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг).