Так, в ст. 1 законопроекта к боевым действиям были отнесены организованные действия частей, соединений и объединений всех видов Вооруженных Сил России, других войск, воинских формирований и органов при выполнении боевых или служебно – боевых задач. Однако данный законопроект так и не был принят. Вместе с тем, проблема определения правового статуса лиц, участвовавших в боевых действиях, не указанных в разделе 3 Приложения Закона о ветеранах, осталась и не утратила своей остроты до настоящего времени. Правоприменительная и судебная практика свидетельствует: перечень боевых действий, указанный в Приложении к Закону о ветеранах, носит закрытый характер и не может распространяться на лиц, участвовавших в боевых действиях, не указанных в нем.
Таким образом, лица, принимавшие участие в боевых действиях, оказались искусственно разделены на ветеранов боевых действий, указанных в разделе 3 перечня и пользующихся соответствующими мерами социальной поддержки, и лиц, фактически участвовавших в иных боевых действиях, но такого статуса не имеющих.
В настоящее время у некоторых из них есть право на социальные гарантии, предусмотренные Законом РФ от 21 января 1993 г. № 4328-I «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи по защите конституционных прав граждан в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах».
Вместе с тем, п. 2 постановления Правительства РФ от 31 марта 1994 г. № 280 «О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций»106 предусматривает возможность предоставления гарантий и компенсаций, установленных Законом РФ о дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим не ранее дня введения на соответствующей территории чрезвычайного положения или отнесения местности к зоне вооруженного конфликта решением Правительства РФ. В дополнение к сказанному следует отметить, что Закон РФ о дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим носит специальный характер, его нормы не распространяются на вольнонаемный (гражданский) персонал Вооруженных Сил, принимавший участие в боевых действиях (вооруженных конфликтах).
Решение проблемы статуса лиц, участвовавших в боевых действиях, не включенных в раздел 3 Перечня, видится в нормативном определении понятия боевых действий в Законе о ветеранах. Предлагается в ч. 1 ст. 3 данного закона внести следующее определение: под боевыми действиями понимается организованное выполнение боевых или специальных задач Вооруженными Силами Российской Федерации, воинскими или иными специальными формированиями (органами) в условиях военного времени, военного положения, вооруженного конфликта, чрезвычайного положения и контртеррористической операции, поместив его перед словами: «К ветеранам боевых действий относятся». Такое определение позволило бы избежать несправедливого разделения участников боевых действий по техническому признаку – включению тех или иных периодов боевых действий в перечень, действующий в настоящий момент.
В четвертую и наиболее многочисленную подгруппу ветеранов Великой Отечественной войны в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 2 Закона о ветеранах входят труженики тыла. К ним относятся лица, проработавшие в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, а также лица, награжденные орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в ст. 20 Закона о ветеранах были внесены изменения, в соответствии с которыми меры социальной поддержки данной категории ветеранов стали определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Таким образом, правовое регулирование и финансовое обеспечение мер социальной поддержки тружеников тыла теперь отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Анализ региональных законодательных актов показывает, что в настоящее время труженики тыла имеют разный уровень социальной поддержки в зависимости от места жительства.
Например, в соответствии со ст. 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 г. № 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» труженики тыла имеют право на ежемесячную денежную выплату в размере 300 руб., а также на бесплатное зубопротезирование (изготовление и ремонт зубных протезов, кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) и слухопротезирование.
Получается, что при одинаковых основаниях приобретения статуса тружеников тыла, но в силу разного уровня финансовой обеспеченности региональных бюджетов эти граждане получают различный объем социальной поддержки в зависимости от места проживания. Полагаем, что уровень социальной поддержки тружеников тыла не может зависеть от места их проживания, так как это нарушает принцип запрета различного обращения с лицами, находящимися в сходных ситуациях, поскольку независимо от места проживания все эти граждане принадлежат к одной категории, выделенной по единым критериям.
Сравнение мер социальной поддержки различных категорий ветеранов, предоставлявшихся до 1 января 2005 г. в соответствии с Законом о ветеранах, показывает, что по уровню обеспечения наиболее близкой к труженикам тыла подгруппой ветеранов Великой Отечественной войны являются военнослужащие, проходившие военную службу не менее 6 месяцев в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не входивших в состав действовавшей армии, а также военнослужащие, награжденные орденами и медалями СССР за службу в указанный период (ст.17 Закона о ветеранах в редакции от 29 июня 2004 г.).Общими критериями, позволяющими сопоставить эти две подгруппы ветеранов Великой Отечественной войны, являются срок военной службы или трудовой деятельности (не менее 6 месяцев военной службы или работы в тылу), а также отсутствие фактора риска для жизни, связанного с непосредственным участием в военных действиях. Поэтому считаем, что труженикам тыла необходимо предоставлять социальную поддержку наравне с военнослужащими, проходившими военную службу в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не входивших в состав действовавшей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, а также военнослужащими, награжденными орденами или медалями СССР за службу в указанный период.В связи с этим целесообразно исключить из Закона о ветеранах ст. 20, а наименование ст. 17 после слов «Меры социальной поддержки военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период» дополнить словами «, тружеников тыла».
Четвертую группу ветеранов составляют ветераны труда, к которым в соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона о ветеранах относятся лица: 1) имеющие удостоверение «Ветеран труда»; 2) награжденные орденами или медалями СССР или РФ, либо удостоенные почетных званий СССР или РФ, либо награжденные почетными грамотами Президента РФ или удостоенные благодарности Президента РФ, либо награжденные ведомственными знаками отличия за заслуги в труде (службе) и продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики) и имеющие трудовой (страховой) стаж, учитываемый для назначения пенсии, неменее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин или выслугу лет, необходимую для назначения пенсии за выслугу лет в календарном исчислении; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой (страховой) стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 388 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости» ст. 7 Закона о ветеранах дополнена п. 1.1, предусматривающим, что порядок учреждения ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда», федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и награждения указанными знаками отличия определяется Правительством РФ[7].
Порядок учреждения ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда», иными федеральными государственными органами, государственными корпорациями и награждения указанными знаками отличия определяется указанными органами, организациями, если иное не установлено законодательством РФ. Определение категории «Ветеран труда», содержащееся в ч. 1 ст. 7 Закона о ветеранах, практически не изменилось после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, за исключением того, что данную категорию ветеранов дополнили лица, имеющие удостоверение «Ветеран труда».
В настоящее время сложилась противоречивая ситуация: с одной стороны, ст. 7 Закона о ветеранах устанавливает круг лиц, являющихся ветеранами труда. С другой стороны, регионы вправе самостоятельно определять условия и порядок присвоения почетного звания «Ветеран труда» и тем самым определять круг лиц, относящихся к данной категории. На практике нередко возникали ситуации, когда субъекты РФ, устанавливая собственное правовое регулирование по вопросам социальной поддержки ветеранов труда, произвольно сужали круг лиц, относящихся к данной категории граждан.
В некоторых регионах предпринимались попытки установить различный объем мер социальной поддержки для ветеранов труда в зависимости от даты присвоения этого звания. Такого рода ограничения признавались незаконными в процессе конституционного судопроизводства и абстрактного нормоконтроля.
Другой проблемой в правовом регулировании отношений по социальной поддержке ветеранов труда является неопределенное положение лиц, награжденных ведомственными знаками отличия в труде. До вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ единого перечня ведомственных знаков отличия в труде не существовало, несмотря на неоднократные попытки его принятия.
В письме Минсоцзащиты России от 9 августа 1995 г. № 2996/1-34 сообщалось о проводимой работе по составлению единого перечня ведомственных знаков отличия в труде, однако он так и не был подготовлен. Совместное письмо Минсоцзащиты и Минтруда России от 10 ноября 1995 г. «О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда» не содержало всех имеющихся ведомственных знаков отличия в труде и не прошло регистрацию в Минюсте России.
Принимавшиеся позже письма Минтруда России по данному вопросу также не содержали полного перечня ведомственных знаков отличия в труде. После вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Государственную Думу РФ вносился законопроект, предусматривавший внесение изменения в ст. 7 Закона о ветеранах с целью возложения обязанностей по нормативному закреплению перечней ведомственных знаков отличия в труде федерального и регионального значения на Правительство РФ и органы государственной власти субъектов РФ соответственно[9]. Однако он не получил поддержки со стороны Правительства РФ. В заключении по законопроекту говорилось, что вопрос отнесения граждан, награжденных ведомственными наградами, к ветеранам труда, урегулирован и дополнительного нормативно – правового регулирования не требует. Отмечалось также, что в случае принятия законопроекта возникает несоответствие: одними и теми же полномочиями будут наделены Правительство РФ и субъекты РФ, поскольку в рамках имеющихся полномочий органы государственной власти субъектов РФ вправе самостоятельно принимать решения о присвоении гражданам звания «Ветеран труда».
Полагаем, что изменения, предлагавшиеся в проекте Федерального закона № 441677-4 «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О ветеранах» необходимы, поскольку в настоящее время отсутствует ясность по вопросу об отнесении некоторых наград к числу ведомственных знаков отличия в труде, что приводит к ущемлению прав лиц, имеющих трудовые заслуги перед обществом. Например, апелляционное определение Тульского областного суда от 23 августа 2013 г. по делу № 33-2105/2013 по иску Проценко Г.В. к ГУ ТО «Управление социальной защиты населения г. Тулы» содержит вывод, что несмотря на отсутствие в региональном законодательстве значка ЦК ВЛКСМ «За активную работу в комсомоле» среди ведомственных знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звание ветерана труда, по своим сущностным признакам он может быть признан таковым, поскольку присвоен за долголетний добросовестный труд в период осуществления трудовой деятельности, а изменение порядка применения п. 1 ст. 7 Закона о ветеранах в смысле его ограничительного толкования носит дискриминационный характер по отношению к лицам, обращающимся в органы социальной защиты в целях присвоения звания «Ветеран труда» в настоящее время, поскольку ставит их в неравное положение с лицами, ранее уже получившими данное звание по тем же основаниям. Считаем, что нормативное закрепление перечней ведомственных знаков отличия в труде на федеральном уровне будет способствовать установлению более четких критериев для определения круга лиц как ветеранов труда, имеющих право на социальную поддержку.
Основные цели социальной политики России определены в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ – создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Правовые средства для достижения данной цели перечислены в ч. 2 данной статьи: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Социальная поддержка отдельных групп населения основывается на нормах Конституции РФ, в ч. 1 ст. 39 которой закрепляется право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений особо указал на то, что перечень случаев (социальных рисков), с которыми Конституция РФ связывает право на социальное обеспечение, не является исчерпывающим. Относя установление таких случаев к сфере законодательного регулирования, Конституция РФ тем самым подтверждает обязанность государства гарантировать гражданам социальное обеспечение при наступлении не только названных в ее ст. 39, но и других социальных рисков, признаваемых законодателем в качестве основания для его предоставления (п. 2).5
Термин «социальная поддержка» получил широкое распространение в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, заменившего предоставлявшиеся отдельным категориям населения социальные льготы мерами социальной поддержки. Ранее термин «меры социальной поддержки» упоминался в Указе Президента РФ от 26 декабря 1991 г. № 328 «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году», согласно которому в связи с тяжелой экономической ситуацией в стране были учреждены территориальные и республиканские фонды социальной поддержки населения, а правительства республик в составе России, органы исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт – Петербурга получили право самостоятельно определять формы организации социальной поддержки малообеспеченных групп населения.
Такой вывод согласуется с предложением М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова о том, что в качестве юридической конструкции «социальное обеспечение» должна быть отведена роль юридической конструкции «социально-обеспечительное обязательство». Аргументируется данное предложение тем, что юридические конструкции «социальное обеспечение», «организационно-правовые формы социального обеспечения», «социальная защита населения» не отвечают критериям базовой отраслевой юридической конструкции, консолидирующим все институты отрасли. - См. подробнее:
Таким образом, первоначально социальной поддержкой охватывались малообеспеченные граждане. Затем в соответствии с Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» были установлены преимущества и для такой категории граждан по оплате жилищно – коммунальных услуг, обеспечению лекарственными средствами, пользованию общественным транспортом, в сфере образования. Недостатком данных правовых актов явилось отсутствие в них определения понятия социальной поддержки, поэтому на практике это привело к размыванию границ между понятиями «льгота», «социальная поддержка», «социальная помощь», поскольку в Указе Президента РФ от 26 декабря 1991 г. № 328 термины «социальная поддержка» и «социальная помощь» отождествлялись. В нормативных правовых актах РФ о социальном обеспечении термин «льгота» не раскрывается.