В другом случае труженикам тыла до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ на основании ст. 20 Закона о ветеранах (в редакции от 4 июля 2004 г.) предусматривались следующие меры социальной защиты, предоставлявшиеся на всей территории России: 1) льготы по пенсионному обеспечению и налогообложению в соответствии с законодательством РФ; 2) получение от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков в соответствии с законодательством РФ; 3) преимущество при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, бесплатное получение земельных участков в размерах, определяемых законодательством РФ, для жилищного строительства; 4) бесплатное пользование при выходе на пенсию поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих уровней и средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы, бесплатное оказание медицинской помощи в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) оплата в размере 50 % стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами РФ, не ниже норм, устанавливаемых Правительством РФ; 6) бесплатные изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения по месту жительства, а также бесплатное обеспечение другими протезами и протезноортопедическими изделиями;7) бесплатный проезд лиц, указанных в настоящей статье, на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определяются органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ; 8) оплата в размере 50 % стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения; 9) использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 14 рабочих дней в году; 10) преимущество при приеме в дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, внеочередной прием на обслуживание отделениями социальной помощи на дому.
В настоящее время труженики тыла обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законодательством субъектов РФ, большинство из которых отказались от предоставления таких мер в натуральной форме, а денежные выплаты этой категории граждан в рамках оказания социальной поддержки существенно варьируются от региона к региону, что следует рассматривать как нарушение принципа равноправия на социальное обеспечение.
Ограничение социальной поддержки исключительно видами, предоставляемыми в неденежной форме, в настоящее время нецелесообразно, так как в стране сложились рыночные экономические отношения, и развитие мер социальной поддержки, оказываемых в денежной форме, представляется логичным. Следует развивать такую систему социальной поддержки, в которой бы сочетались как денежная, так и неденежная формы ее оказания. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в Закон о ветеранах введена ст. 23.1, предусматривающая ежемесячную денежную выплату для данной категории граждан в дифференцированном размере от 927 руб. для военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. неменее шести месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период, лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, членов экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, членов семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также членов семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда до 3088 руб. для инвалидов войны. В литературе отмечается относительная самостоятельность этой меры социальной поддержки, её отличие от компенсационных выплат и субсидий.
Конституционный Суд РФ в определении от 27 декабря 2005 г. № 502-О указал, что по своей правовой природе ежемесячная денежная выплата представляет собой элемент механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса этой категории граждан. Тем самым, ежемесячная денежная выплата как вид социальной поддержки, компенсируя льготы в натуральной форме, предоставлявшиеся до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, выполняет функцию поддержания уровня доходов отдельных категорий населения, нуждающихся в особой социальной защите[15].
В отличие от пособий, размеры которых устанавливаются с учетом районного коэффициента к заработной плате, что в определенной мере компенсирует дополнительные расходы, связанные с проживанием в регионах с особыми климатическими условиями, размеры ежемесячной денежной выплаты в настоящее время от районного коэффициента не зависят, что, по нашему мнению, негативно влияет на достижение цели выравнивания материального положения ветеранов по сравнению с остальными членами общества. Поэтому предлагается изменить п. 5 ст. 23.1 Закона о ветеранах, изложив его в следующей редакции: «Размер ежемесячной денежной выплаты подлежит индексации один раз в год с 1 апреля текущего года исходя из установленного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период прогнозного уровня инфляции. В районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, размеры ежемесячной денежной выплаты определяются с учетом этих коэффициентов.», а п. 7 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации,135 предусматривающий соответствующую выплату без учета указанных коэффициентов – исключить. В отдельных регионах страны ежемесячная денежная выплата также предусмотрена в качестве меры социальной поддержки ветеранов.
Например, Закон Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области»136 устанавливает дифференцированную ежемесячную денежную выплату: для тружеников тыла (386 руб.), ветеранов труда и приравненных к ним лиц (326 руб.), реабилитированных лиц (439 руб.), лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (386 руб.). В ст. 11 данного Закона указано, что денежные выплаты осуществляются в следующих видах: ежемесячная денежная выплата, материальная помощь, пособие, субсидия, денежная компенсация, иные денежные выплаты. При этом в п. 8 ч. 1 ст. 37 рассматриваемого Закона предусмотрена ежемесячная денежная выплата за проезд в пассажирском транспорте городского сообщения в размере 66 руб. для членов семьи погибшего военнослужащего, которая по своим признакам более соответствует субсидии, то есть имеющей целевое назначение полной или частичной оплаты предоставляемых гражданам социальных услуг.
В отличие от упоминавшегося Закона Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Воронежской области», п. 8 ч. 1 ст. 37 которого предусматривает ежемесячную денежную выплату за проезд как одну из видов денежной формы социальной поддержки, в Законе Республики Татарстан подобная выплата именуется субсидией (п. 2 ст. 8 Закона).Однако принятое во исполнение данного Закона Республики Татарстан Положение о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан (утверждено постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 г. № 542 в ред. от 15 апреля 2015 г.) в целях материальной поддержки некоторых категорий населения в части транспортных расходов регулирует порядок предоставления таких мер, как ежемесячная денежная выплата на проезд (раздел 9 Положения) и ежемесячная субсидия на проезд (разделы 5 – 6 Положения).
Конституционный Суд Республики Татарстан в постановлении от 4 июля 2012 г. № 49-П сделал акцент на отличии в правовой природе ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной п. 50 вышеуказанного Положения и иных ежемесячных денежных выплат, полномочия на установление которых были переданы Российской Федерацией ее субъектам в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ, указав, что данная денежная выплата основывается не на нормах федерального законодательства, а является дополнительной мерой социальной поддержки, установление которой является правом, а не обязанностью Республики Татарстан, и определяется ее финансовыми возможностями.
Самостоятельное и обособленное положение в системе мер социальной поддержки населения занимают целевые единовременные или периодические денежные выплаты. К таковым в рамках социальной поддержки ветеранов можно отнести субсидии (например, на приобретение жилого помещения или на оплату жилого помещения и жилищно – коммунальных услуг) и компенсационные выплаты (например, компенсация стоимости протеза, пп. 10 п. 1 ст. 16 Закона о ветеранах). В отраслевой литературе содержатся различные мнения относительно правовой природы субсидии.
В рамках системы социальной поддержки населения субсидии могут предоставляться не только малоимущим, но и другим категориям граждан без учета уровня их доходов. В частности, как уже отмечалось выше, многие регионы, реализуя полномочия, предоставленные ст. 23.2 Закона о ветеранах, установили субсидию на оплату коммунальных услуг для некоторых категорий ветеранов. В ст. 13 Закона о ветеранах, определяющей основные направления социальной поддержки всех категорий ветеранов, закрепляется поддержка государства, направленная на получение и содержание ветеранами жилых помещений, оплату коммунальных услуг. Получение жилья остается серьезной проблемой, напрямую влияющей на качество жизни большинства граждан, поскольку их собственные доходы в большинстве случаев не позволяют приобрести жилье самостоятельно без поддержки государства. Ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, закрепляя право каждого на жилище, в ч. 3 указанной статьи содержит положение, согласно которому малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилом помещении, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В ст. 14 – 19, 21 Закона о ветеранах, конкретизирующих меры социальной поддержки в рамках направлений, закрепленных в ст. 13, нуждаемость ветеранов в жилом помещении указана в качестве основания получения жилого помещения (например, пп. 4 п. 1 ст. 14, пп. 3 п. 1 ст. 15)[16].
Нынешняя редакция Закона о ветеранах предусматривает обеспечение жильем категорий ветеранов, вставших на учет до 1 января 2005 г., за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном ст. 23.2 указанного Закона. В соответствии с данной статьей полномочия по обеспечению ветеранов жильем передаются РФ ее субъектам, а осуществляются ими исходя из числа лиц, имеющих право на данные меры социальной поддержки, нормы общей площади жилья, установленной законодательством в дифференцированных размерах в зависимости от категории ветеранов, и рыночной стоимости 1 квадратного метра в субъекте РФ. Ветераны, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством РФ. Конкретные формы обеспечения, в соответствии с п. 6 ст. 23.2 Закона о ветеранах, определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ. Полагаем, что технический признак (дата постановки ветерана на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий) не может являться основанием для дифференциации прав этой категории граждан, связанных с обеспечением их жилыми помещениями.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 ноября 2009 г. № 17- П, признавая аналогичные по содержанию нормы п. 2 ч. 1 ст. 14, п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о ЧАЭС не соответствующими ч. 2 ст. 19, 40, 42, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, указал на отсутствие механизма обеспечения правового равенства участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в вопросах их обеспечения жилыми помещениями, поскольку действующим жилищным законодательством основания и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам из числа пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, равно как и их право на внеочередное или первоочередное бесплатное обеспечение жильем непосредственно не предусмотрены[17].
Аналогичным образом в Жилищном кодексе РФ отсутствуют специальные нормы, регулирующие предоставление жилья ветеранам. Издание Указа Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем 98 ветеранов Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов»146 несколько улучшило положение данной категории ветеранов, поскольку первоначально данный указ предусматривал до 1 мая 2010 г. завершить обеспечение всех нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны.
С другой стороны, ветераны, вставшие на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 г., столкнулись с необходимостью доказывать факт своей необеспеченности, что ставило их в ущемленное положение. Только в 2009 г. был принят Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 327147, внесший изменения в Закон о ветеранах, оговаривающий, что ветераны обеспечиваются жилыми помещениями вне зависимости от их имущественного положения.
В субъектах РФ наиболее распространено предоставление ветеранам субсидий на приобретение жилья. Размеры субсидий в среднем по субъектам РФ составляют 1 млн. руб. В ранее действовавших нормах Закона о ветеранах предусматривалось обеспечение жильем отдельных категорий ветеранов путем безвозмездного (бесплатного) предоставления жилых помещений. В соответствии с пп. 2 – 3 п. 3 ст. 23.2 указанного Закона размер субсидии, предназначенной для приобретения жилого помещения, рассчитывается исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 36 кв. м. и средней рыночной стоимости 1 кв. м. общей площади жилья по субъекту РФ, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
На практике сложилась ситуация, при которой размер выплачиваемых субсидий может оказаться меньше стоимости жилья, предоставляемого ветеранам. Это связано с тем, что субсидии выплачиваются исходя из средней рыночной цены 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту РФ, поскольку рыночные цены на жилье в столице субъекта и на его периферии могут существенно отличаться. По нашему мнению, денежная субсидия на приобретение жилого помещения должна в полной мере покрывать затраты на жилье с тем, чтобы заслужившие его ветераны не были вынуждены доплачивать из своих собственных средств его полную стоимость.
Возможно предложить внести изменения в пп. 2 – 3 п. 3 ст. 23.2 Закона о ветеранах, заменив слова «средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации» словами «средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья в пределах единиц административно – территориального деления субъекта Российской Федерации».
Более десяти лет проводится масштабная реформа жилищно – коммунального хозяйства, целями которой в соответствии с концепцией реформы, утвержденной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно – коммунального хозяйства в Российской Федерации», являются поэтапный переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно – коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания. Вступивший в силу с 1 марта 2005 г. Жилищный кодекс РФ и принятые в его развитие Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. № 491150) установили новые права и обязанности собственников квартир в многоквартирном доме. Наряду с правами на общее имущество многоквартирного дома собственники квартир стали обязаны следить за состоянием дома и своевременно проводить его капитальный ремонт. Однако в реальности значительное число жилых многоквартирных домов на момент принятия данных нормативных правовых актов находились в ветхом или аварийном состоянии. Их ремонт требовал значительных средств, которыми собственники квартир не располагали. Параллельно этому процессу продвигалась реформа единой энергосистемы, итоги которой неоднозначны.