Оглавление
Глава 1 Теоретические основы социального обеспечения отдельных категорий граждан 5
1.1 Понятие ветеран и его основные категории. 5
1.2 Правовые основы льготного обеспечения отдельных категорий граждан. 19
Глава 2 Проблемы реализация социальной поддержки ветеранов. 28
2.1 Меры социальной поддержки. 28
2.2 Проблемы и перспективы социальной поддержки ветеранов. 44
Список использованных источников и литературы.. 57
Актуальность темы. В последние годы в РФ происходят перманентные изменения в законодательстве о социальном обеспечении. Появляются новые виды обеспечения, обусловленные современными потребностями и проблемами общества (например, к таким новым видам можно отнести государственную социальную помощь малоимущим, оказываемую на основе принципа адресности), продолжается процесс разграничения полномочий в сфере социального обеспечения между РФ и ее субъектами. Наряду с этими процессами происходит реформирование системы натуральных льгот, предоставлявшихся многим категориям граждан в советский период. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» множество льгот, ранее предоставлявшихся в натуральной форме, заменены мерами социальной поддержки, которая может оказываться как в денежной, так и в натуральной формах. При этом финансовое обеспечение мер социальной поддержки некоторых категорий граждан (в частности, тружеников тыла, жертв политических репрессий, ветеранов труда) в соответствии с вышеупомянутым законом отнесено к компетенции субъектов РФ. Установленное данным федеральным законом правовое регулирование существенным образом изменило принципы и подходы к социальному обеспечению указанных категорий граждан посредством их социальной поддержки.
Негативным следствием введения данного закона, как показывает правоприменительная практика, явились многочисленные проблемы, в том числе равенство в праве на социальную поддержку ветеранов при одинаковых основаниях на ее предоставление, способах осуществления, формах и видах в контексте ст. 7 Конституции РФ, в соответствии с которой наша страна является социальным государством.
Вышеизложенные обстоятельства определили выбор темы исследования.
Разработанность темы исследования. Правовые вопросы социальной поддержки отдельных категорий населения с учетом последних изменений в законодательстве РФ не были предметом самостоятельного диссертационного исследования. Отдельные вопросы, связанные с оказанием социальной поддержки населения, рассматривались в диссертационных исследованиях (например, в работе Д.Е. Кожевникова «Социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы» Екатеринбург, 2010).
Некоторые работы посвящены комплексному изучению льгот в социальном обеспечении (Г.Г. Пашкова. Льготы в праве социального обеспечения. Томск, 2004), отдельные аспекты социальной поддержки населения рассматривались в работах В.П. Галаганова, М.Л. Захарова, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, Э.Г. Тучковой, М.В. Филипповой, В.Ш. Шайхатдинова и других авторов.
Объектом исследования в настоящее работе являются совокупность правоотношений, которые связаны с социальным обеспечением отдельных категорий граждан.
Предметом исследования является порядок предоставления льгот ветеранам Великой Отечественной Войны и труженикам тыла.
Цель данной работы заключается в исследовании проблем правового регулирования льготного обеспечения ветеранов Великой Отечественной Войны.
Задачами проведения исследования является следующее:
1. раскрыть теоретические основы социальной поддержки ветеранов;
2. проанализировать нормативно-правовое обеспечение социальной поддержки ветеранов различных категорий;
3. проблемы социальной поддержке ветеранов различных категорий.
Структура работы: содержит введение, общую часть, заключение и список использованных источников и литературы.
Субъектами материального правоотношения по предоставлению социальной поддержки ветеранам и связанных с ним процедурных правоотношений являются физическое лицо (ветеран) и орган социальной защиты населения. Понятие «ветераны» – собирательное и объединяет в себе лиц, имеющих особые заслуги по защите Отечества, прошедших безупречную военную службу или отмеченных знаками отличия за продолжительный добросовестный трудовой стаж.
Как следует из ст.1 Закона о ветеранах, в основу деления ветеранов на различные группы заложен характер и степень личного вклада ветерана в обеспечении благосостояния народа и обороноспособности российского государства. Соответственно этому выделяются четыре группы ветеранов:
1) ветераны Великой Отечественной войны;
2) ветераны боевых действий;
3) ветераны военной службы;
4) ветераны труда. В первую группу ветеранов в соответствии со ст. 2 Закона о ветеранах входят ветераны Великой Отечественной войны.
По критерию участия в боевых действиях ветераны Великой Отечественной войны делятся на военнослужащих и приравненных к ним лиц, участвовавших в боевых действиях (подп. «а» - «ж», «и» п. 1 ч. 1 ст.2 Закона о ветеранах) и военнослужащих и граждан, не принимавших в них участия и не входивших в состав действовавшей армии (подп. «з» п. 1 ч. 1 ст. 2, п. 2 – 4 ч. 1 ст. 2 Закона о ветеранах).
Другим критерием для деления ветеранов Великой Отечественной войны является степень участия в Великой Отечественной войне. По этому критерию в соответствии со ст. 2 Закона о ветеранах ветераны Великой Отечественной войны делятся на четыре подгруппы:
1) участники Великой Отечественной войны;
2) лица, работавшие на объектах военной инфраструктуры в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;
3) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;
4) труженики тыла и лица, награжденные орденами или медалями СССР за труд в период Великой Отечественной войны. С теоретической точки зрения такое положение в научной литературе представлено как состояние «правового модуса».
В частности, В.А. Патюлин полагал, что стадия правового модуса (готовности к реализации) является промежуточной между общей (абстрактной) нормой и правомочием субъекта в конкретном правоотношении. Степень и мера конкретности субъективного права и его субъектов становится определеннее: не граждане вообще, а те из них, кто обладает специфическими признаками, которые характеризуют их принадлежность к определенной социальной группе[1].
Такие специфические признаки можно увидеть в содержании ст. 2 Закона о ветеранах. Г.Г. Пашкова подчеркивает, что специальный правовой статус (модус) выражается в особых правах, обязанностях и правоспособности граждан[2]. При этом модусными правами указываются не элементы правоспособности, а субъективные права, возникающие на основе специальной правоспособности и обусловленные определенными юридическими фактами. Специальными правами наделяются только граждане, принадлежащие к той или иной социальной группе, принадлежность к которой получила правовое оформление (например, инвалиды и ветераны боевых действий).
Анализ ст. 14, 15, 17 – 21 Закона о ветеранах показывает, что содержание правоспособности ветерана Великой Отечественной войны зависит от принадлежности к той группе лиц, о которых говорилось выше. Иными словами, речь идет о том, в каком качестве ветераны принимали участие в обороне страны в период Великой Отечественной войны. Объем социальной поддержки лиц, не принимавших участия в боевых действиях и не входивших в состав действовавшей армии, меньше в силу объективного фактора – степени риска для жизни, которому подвергались военнослужащие, принимавшие участие в боевых действиях и приравненные к ним лица. Об этом свидетельствует содержание ст. 15 Закона о ветеранах, п. 1 которой не предусматривает меры поддержки ветеранов, указанных в подп. «з» п. 1 ст. 2 (военнослужащие, не входившие в состав действовавшей армии), меры социальной поддержки которым установлены ст. 17.
Как указал Конституционный Суд РФ, различия в уровне мер социальной поддержки участников Великой Отечественной войны свидетельствуют об особой государственной поддержке фронтовиков и других лиц, принимавших участие в боевых действиях, а также проживавших и работавших в годы войны в тяжелейших условиях блокадного Ленинграда, а разрешение вопросов, связанных с определением оснований разграничения ветеранов войны на отдельные категории, а также с дифференциацией объема предоставляемых им прав и льгот, как не получивших разрешения в Конституции, является прерогативой законодателя[3].
К лицам, принимавшим участие в боевых действиях, относятся ветераны из числа граждан, указанных в подп. «а» - «ж», «и» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах. Их разграничение, надо полагать, основано на том, в каком качестве они принимали участие в боевых действиях в период Великой Отечественной войны. Об этом свидетельствует выделение в п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах в отдельные группы сотрудников разведки, контрразведки, выполнявших специальные задания в воинских частях, входивших в состав действовавшей армии, в тылу противника или на территориях других государств (подп. «г»), работников предприятий и военных объектов, наркоматов, ведомств, переведенных в период Великой Отечественной войны на положение лиц, состоящих в рядах Красной Армии, и выполнявших задачи в интересах армии и флота в пределах тыловых границ действующих фронтов или операционных зон действующих флотов, работников учреждений и организаций, корреспондентов центральных газет, журналов, ТАСС, Совинформбюро и радио, кинооператоров кинохроники, командированных в период войны в действующую армию (подп. «д»), лиц, принимавших участие в операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав действующего флота, а такжепривлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 1 февраля 1944 г. по 9 мая 1945 г. (подп. «е»), лиц, принимавших участие в боевых действиях против фашистской Германии и ее союзников в составе партизанских отрядов, подпольных групп, других антифашистских формирований в период Великой Отечественной войны на территориях других государств (подп. «ж»)[4].
Как видно из ст. 2 Закона о ветеранах, при установлении круга лиц из числа ветеранов Великой Отечественной войны, имеющих право на меры социальной поддержки, законодатель принял во внимание необходимость ликвидации последствий вражеской оккупации территории СССР. В подп. «е» п. 1 ст. 2 данного закона установлено, что к участникам Великой Отечественной войны относятся: военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцы и командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, принимавшие участие в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 г. по 31 декабря 1951 г. Изложенное выше дает основания предложить внести изменения в подп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах, изложив его в следующей редакции: «военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, бойцыи командный состав истребительных батальонов, взводов и отрядов защиты народа, принимавшие участие в боевых операциях по борьбе с десантами противника и боевых действиях совместно с воинскими частями, входившими в состав действующей армии, в период Великой Отечественной войны, а также принимавшие участие в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 года по 31 декабря 1951 года. Лица, принимавшие участие в операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав действующего флота, в период Великой Отечественной войны, а также привлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года;лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 года по 31 декабря 1951 года, в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 года по 31 декабря 1957 года».Такая редакция подп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах позволит относить лиц, участвовавших в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г. к участникам Великой Отечественной войны.
Юридические факты, лежащие в основе признания гражданина ветераном определенной категории, могут быть разделены на факты, связанные с деятельностью гражданина по защите Отечества и участия в иных боевых действиях и вооруженных конфликтах, либо иметь связь с его трудовой деятельностью или военной службой. В Законе о ветеранах указаны две категории ветеранов, статус которых связан с фактом участия в вооруженных конфликтах: ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий (исходя из приложения к Закону о ветеранах, это – боевые действия, произошедшие после окончания Великой Отечественной войны)[5].
В Законе о ветеранах указаны две категории ветеранов, статус которых связан с фактом участия в вооруженных конфликтах: ветераны Великой Отечественной войны и ветераны боевых действий (исходя из приложения к Закону о ветеранах, это – боевые действия, произошедшие после окончания Великой Отечественной войны).
Существующее правовое регулирование статуса данных категорий вызывает проблемы, связанные с определением юридических фактов, лежащих в основе признания принадлежности гражданина к ветеранам. Прежде всего, это касается ветеранов боевых действий. В соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о ветеранах перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан России приведен в приложении к данному закону. Изменения в указанный перечень вносятся федеральным законом. В данный перечень не включены некоторые боевые действия, в которых принимали участие граждане СССР и России в иные периоды времени.
В частности, речь идет о боевых действиях: – в Анголе с декабря 1992 г. по 1994 г.; – во Вьетнаме во время конфликта с Китаем в феврале – марте 1979 г.; – в Египте в 1956 г. («Суэцкий кризис») и др. Представляется, что невключение перечисленных периодов ведения боевых действий в Приложение к Закону о ветеранах несправедливо по отношению к участникам этих боевых действий, умаляет престиж службы в Вооруженных Силах РФ, не согласуется с целями, закрепленными преамбулой данного закона[6].
Другим недостатком Закона о ветеранах является формальная неопределенность понятия «боевые действия». Понятие «боевые действия» широко используется как в данном законе, так и в иных нормативных правовых актах различного уровня в целях правового регулирования отношений по социальной защите ветеранов, однако его значение в этих источниках не раскрывается. Советская военная энциклопедия определяет боевые действия как «организованное применение сил и средств для выполнения поставленных боевых задач частями, соединениями, объединениями всех видов вооруженных сил». Военной наукой дано определение боевых действий, однако в целях правового регулирования оно не используется, формальные критерии отнесения событий к боевым действиям в законодательстве РФ не содержатся. В итоге отсутствует механизм правовой защиты интересов лиц, участвовавших в иных боевых действиях, не указанных в разделе 3 Приложения к Закону о ветеранах. Попытка юридического определения понятия «боевые действия» была предпринята в 2000 г. в проекте Федерального закона «О статусе участников вооруженных конфликтов и участников боевых действий».