Можно говорить о том, что критерием для
разграничения пенсий является источник для их выплаты.
1.2 Становление института досрочной
пенсии в Российской Федерации
Институт досрочных (льготных) пенсий существует уже многие десятки лет. За это время было принято огромное количество нормативных правовых актов, определяющих категории работников, имеющих право на такую пенсию, порядок и условия её начисления. Многие из этих актов были изданы ещё в советский период, но продолжают действовать до сих пор15.
Старость (достижение престарелого возраста) длительное время не являлось самостоятельным основанием для пенсионного обеспечения, а учитывалась как одна из возможных причин инвалидности16. Сазонов В.С. отмечает, что обеспечение по старости впервые выделилось в самостоятельный вид пенсионирования в законодательстве об «академических» пенсиях научным работникам и преподавателям рабфабрик в 1924 году17, хотя другие авторы в силу специфики характера работы относят пенсии указанным работникам к пенсиям за выслугу лет18.
Введение пенсий по старости было связано с интересами индустриализации страны. Во-первых, это обеспечило материальное
обеспечение престарелым труженикам, за счет государства, во-вторых, способствовало ускорению замены «старых» рабочих кадров более молодым, тем самым, обеспечив внедрение новой техники и скорейшей рационализации производства.
Введение пенсионного обеспечение по старости могло тем более способствовать омоложению кадрового состава, что вначале пенсии по старости назначались лишь при условии прекращения работы на предприятиях данной отрасли19.
В первую очередь пенсионное обеспечение было введено с начало 1928 г. для рабочих предприятий текстильной промышленности20. Пенсии назначались мужчинам при достижении ими возраста 60 лет, а женщинам - 55 лет. Стаж, который требовался, составлял 25 лет. В этот период требовалось
«омоложения» кадрового состава трудящихся, поэтому пенсионное обеспечение было одним из способов решения данной задачи.
г. ознаменовался изданием закона «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости»21. Был значительно расширен круг лиц, которым полагалось обеспечение по старости. В него включались рабочие горной, металлургической, электротехнической промышленностей, железнодорожного и водного транспорта. Пенсионное обеспечение в некоторых случаях по старости стало более льготным: для женщин стаж был понижен с 25 до 20 лет, для занятых на подземных работах и во вредных условиях труда - в 20 лет, а требуемый возраст определен в 50 лет. Затем в праве на пенсию по старости к рабочим приравняли некоторые категории служащих (мастеров и их помощников, техников и др.).
Таким образом, уже в 1928-29 гг. наметилась дифференциация требований возраста и стажа по двум признакам: для мужчин и женщин; для работников с обычными и особыми (вредными, тяжелыми) условиями труда.
Дальше пенсионное законодательство развивалось по принципу расширения оснований дифференциации пенсионного обеспечения22, наряду с условиями труда стали учитываться отраслевые, медико-биологические и региональные факторы.
В послевоенный период (1946-1956 гг.) возникла острая необходимость восстановить народное хозяйство в его решающих отраслях. Поэтому потребовалось создать для работников этих отраслей целый комплекс разнообразных преимуществ и льгот. В него входили разнообразные льготы, но весьма существенное значение для работников, приближающихся к пожилому возрасту, являлось пенсионное обеспечение.
С 1947 г. началось развитие отраслевой системы льготных пенсий. Прежде всего, эта система охватила черную металлургию, геологию и угольную промышленность23. В 1948 году пенсионное обеспечение на льготных условиях было распространено на цветную металлургию, химическую и асбестовую промышленности.
Можно говорить о том, что круг отраслей, на которые была распространена система льготных пенсий, был в прямой зависимости не только от значения данной отрасли, но и от потребности данного момента, от степени активности того или иного ведомства и т.п. В те годы льготы могли устанавливать не для целой отрасли, а для отдельных предприятий, производств, цехов.
Во всех случаях льготы заключались в понижении возраста, дающего право на пенсию, а во многих отраслях - ещё и в понижении стажа, дающего права на эту пенсию. Большинство отраслей народного хозяйства утвердили
перечни профессий рабочих, которым были предоставлены пенсионные льготы; в других же льготы были предоставлены всем работникам, которые трудятся в основных производствах без перечисления профессий, квалификационного разряда; в-третьих - рабочим, начиная с четвертого и пятого разрядов.
Главный недостаток этой системы - это то, что льготная пенсия определялась не условиями труда, а подчинённостью определенному ведомству. Работники могли выполнять одинаковую работу, относиться к одному и тому же производству, но предприятия разных ведомств, и поэтому иметь разное пенсионное обеспечение.
Можно говорить о том, что законодательство о льготных пенсиях было чрезвычайно обширно и раздроблено, а также сложно для понимания. В нем отсутствовал единый сводный акт о льготных пенсиях. На практике это приводило к тому, что вопросы, которые неизбежно возникали в процессе применения данного законодательства, приходилось регулировать дополнительными актами. Они издавались только в случаях необходимости и для конкретной отрасли.
Со временемк работникамтех отраслей, гдеимело место повышенное пенсионное обеспечение, было применено правило о том, что в специальный стаж для назначения льготной пенсии будет входить также работа в других отраслях, для которых предусмотрены льготные пенсии24.
Оценивая эту ситуацию, Л.Я. Гинцбург указывал на то, что почти все отрасли, в которых действовал режим повышенных пенсий, как бы сомкнулись в единую систему. В итоге сам процесс внутреннего развития повышенного пенсионного обеспечения привел к его самоизживанию и к необходимости его отмены. Отмена последовала в связи с изданием Закона о государственных пенсиях 14 июля 1956 г.25.
Для «своего» времени система льготных пенсий сыграла определенную положительную роль и в развития народного хозяйства, и в историческом развитии пенсионного обеспечения.
В послевоенныегодыбыли предприняты шаги по улучшению пенсионного обеспечения учителей за выслугу лет. В 1948 году пенсии за выслугу лет были установлены в размере 40 % от зарплаты и повышенных ставок, которые увеличились в том же году. Данной пенсией могли воспользоваться учителя, директора и заведующие учебной частью начальных, семилетних и средних школ. Требования к продолжительности стажа осталось тем же - 25 лет26.
В 1949 году шагипо улучшение пенсионного обеспечения были предприняты и в отношении медицинских работников. Пенсия предоставлялась врачам и другим медицинским и фармацевтическим работникам, которые имели высшее или среднее специальное образование. Ранее пенсия назначалась только тем, кто работал на селе или в рабочих поселках, с 1949 г. она стала предоставляться и работникамзанятым в городах. Требования к стажу работы по специальности были не одинаковыми, в сельской местности и рабочих поселках он составлял 25 лет работы, а в городе - 30 лет. Если стаж вырабатывался и на селе, и в городе, то применялся смешенный коэффициент. Пенсия выплачивалась в размере 40 % от основной ставки. Работающие пенсионеры получали её в полном размере27.
В январе 1968 г. вводятся пенсии по старости ранее установленного возраста для женщин, которые были заняты в текстильной промышленности (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.09.67 г.28), а Указом Президиума Верховного Совета СССР от 07.03.75 г. льгота по пенсионному обеспечению была предоставлена женщинам, работающим в качестве трактористов-машинистов в сельском хозяйстве, других отраслях народного
хозяйства, а также женщинам, работающим в качестве машинистов строительных, дорожных и погрузочно-разгрузочных машин (по списку производств и профессий)29.
Льготная пенсия теперь назначалась независимо от последнего места работы.
Закон 1956 года обладал большим количеством преимуществ в сравнении с ранее действующими законодательствами - отмечали многие ученые.В нем более четко прослеживались причины, влияющиена предоставление льгот, которые уже теперь зависели от конкретных условий труда30. Но были и недостатки. Во-первых,в основу составления данных Списков не было положено достаточного научного обоснования. Также не был ясен критерий предоставления льгот. Предоставление пенсии ранее установленного возраста осуществлялось по наименованиям цехов и профессий, такой факт как изменения условий труда не учитывался. Хотя условия могли изменяться как в сторону улучшения, так и в сторону ухудшения31. Также Списками не были поименованы некоторые новые производства и профессии, которые обладали неблагоприятными условиями труда и получили широкое распространение в народной промышленности32.
Размер пенсии дифференцировался и имел прямую зависимость от условий труда.Чем опасней и вредней осуществлялась работа рабочим и служащим, тем выше был размер их пенсий. То есть работники, оформившие пенсию по Списку № 1, имели пенсию гораздо выше, чем другие33.
Можно говорить о том, что в юридическом смысле значение данного стажа с 1956 г. для всех граждан заключалось в следующем: с ним неразрывно было связано предоставление пенсионных льгот. Это и установление пенсии по старости на пять (десять) лет ранее установленного возраста или вообще независимо от возраста; требовалось меньше общего трудового стажа, с учетом которого назначается пенсия; пенсиябыла назначена в более высоком размере; выплаты производились и пенсионерам, которые продолжали свою трудовую деятельность.
В 1956 году также было пересмотрено пенсионное законодательство медицинским работникам и работникам в сфере образования. Это случилось при принятии Закона 1956 г. в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 17.12.1959 г.34. Работники, должны были иметь стаж просветительской деятельности не менее 25 лет и отработать его на определенных должностях, а работники здравоохранения - 25/30 лет.
Был составлен перечень, в который включались учреждения, организации и должности, отработав в которых можно было приобрести право выхода на пенсию ранее установленного возраста. Так называемое право на пенсию за выслугу лет. Допускалось суммирование трудовой деятельности в педагогических и медицинских учреждениях.
В 1964 г. существенно изменился подход к выплате пенсии, она выплачивалась только неработающим пенсионерам. Это было связано с повышением зарплаты работникам здравоохранения и просвещения.
До 1958 года пенсия за выслугу лет была установлена только творческим работникам Большого тетра, а также работникам некоторых других ведущих театров Москвы, Ленинграда, Киева. С 1958 г. постановлением Совета Министров СССР от 6 августа 1958 г.35данное обеспечение было распространено на артистов не каких-то отдельных театров, а вообще театров, концертных организаций, цирков и т.д.Оно затрагивало не всех артистов, а только тех, кто трудился как: артист балета; солист-вокалист; артист, играющих на духовых инструментах; акробат и т.д.
Право на пенсию пользовались работники, если их стаж творческой деятельности составлял 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин.Размер был установленна уровне пенсии по старости. Выплачивалась пенсия только неработающим на указанных должностях.
С 1972 г. стали проводиться научные разработки в области критериев, с помощью которых можно было представить работников к льготной пенсии. Исследовались медико-биологический и технико-экономический критерии.
Уже в 1985 г. ученые говорили об изменении критериев для отнесения той или иной работы и профессии к льготным Спискам. Одним из первых был А.И. Некрасов36. В своих работах он говорил о том, что Список № 1 составлен по признаку преобладания группы таких факторов, которые относятся к санитарно-гигиеническим элементам производственной среды. Это и микроклимат; и воздушная среда, куда входит температура воздуха, увлажненность, запыленность, загазованность, токсичности; и излучение; освещение; шум; вибрация. В Списке № 2 преобладает группа психофизиологических элементов производственной среды. Данное разграничение Списков и отнесение их к различным факторам не давало возможности перенести работы из Списка № 1 в Список № 2. Для Списка № 1 должен быть установлен общий фактор особой вредности, а для Списка № 2 - общий фактор вредности и тяжести условий труда. В результате появится возможность проводить изменение и прекращение льготного пенсионирования в связи с научно-техническим прогрессом37.
В то же время, данная система пенсионного обеспечения ранее установленного возраста не давала гарантий сохранения здоровья и не стимулировала работу по оздоровлению труда на производстве.
В то время было экономически выгодно установить пенсионные льготы на рабочем месте, чем вложить деньги в реструктуризацию и «оздоровление»
производств с условиями труда неблагоприятными для жизни, здоровья работника. Даже если компенсировать такие условия трударазличными выплатами к заработной плате, а не ликвидировать их в корне, это наносит очень большой ущерб38.
Изменения в условиях назначения и выплаты пенсий ранее установленного возраста были приняты в 1990 году Законом СССР от 15.05.1990 г. «О пенсионном обеспечении граждан в СССР». Данным законодательным актом была предусмотрена пенсию по Списку № 1 для работников, которые заняты полный рабочий день на подземных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда. Ограничение Списка № 1 работами с особыми условиями труда, говорит о том, что к нему были предъявлены более жесткие требования. А Списком № 2 работники, которые заняты полный рабочий день на других работах с вредными и тяжелыми условиями труда. Чтобы назначить пенсию необходимо было наличие соответствия выполняемой работы Спискам, и подтверждения данного права результатами аттестации рабочих мест. Свыше 1678 профессий и должностей было включено в новые пенсионные Списки. Это составило примерно 23 % от всех наименований, имеющихся к тому времени, в которых были заняты свыше 7 миллионов человек39.
С 1 января 1992 г. на территории Российской Федерации были утверждены и введены Списки № 1 и № 2. Данные Списки утверждены постановлением Кабинет Министров СССР от 26.01.1991 № 1040.
Согласно Закону от 15.05.1990 года пенсия за выслугу лет предоставлялась ряду категорий, которые затем были включены в ст. 12 Закона РСФСР от 20.11.1990 года «О государственных пенсиях в РСФСР».
Законодательство 90-х годов той её части, которая была посвящена пенсионному обеспечению ранее установленного возраста, ознаменовала итог компромисса решений, которые разрабатывалисьи применялись к пенсионным Законам СССР и РСФСР 1990 г.
В Законе РФ от 20.11.90 года № 340-1«О государственных пенсиях в Российской Федерации» законодатель отказывается от требований аттестации рабочих мест. Стало очевидным, что применение подхода аттестации рабочих мест с целью подтверждения права на пенсию ранее установленного возраста не всегда возможно.В случаях, когда профессия с тяжелыми условиями труда соответствует санитарно-гигиеническим нормам, должны применяться другие механизмы и методы, которые могут обосновать право на пенсию. Например, медико-психологический и профессиональныйметод оценки персонала, который выявляет пригодность к выполнению работ с повышенными рисками техногенных аварий.
Периоды деятельности (служба в армии, выборная работа и т.п.) в льготный трудовой стаж при назначении пенсии после 1 января 1992 г. не включались.
Периоды работы с различными основаниями особых условий труда могли суммироваться.
Пенсия устанавливалась в размере 55 процентов заработной платы и, сверх того, но не более 75 процентов.