Правовые основы реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства
В сложившихся условиях очевидно отсутствие четкого разграничения предметов ведения между отдельными муниципальными образованиями, а также органами государственной власти по вопросам ЖКХ. Ограниченность общих вопросов, находящихся в относительно самостоятельном ведении поселений и более широкий перечень вопросов, которыми автономно занимаются городские округа, приводит к неравному статусу различных муниципальных образований и порождает структурные конфликты внутри системы самоуправления в целом.
Для полной правореализации полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ в законах субъектов РФ необходимо предусмотреть критерии оценки эффективности деятельности муниципальных образований в рассматриваемой области, устанавливаемых в трех направлениях: устойчивость (стабильность), качество, эффективность.
I. Устойчивость.
1. Критерий аварийности позволяет определить в процентном соотношении долю ветхого жилья, степень изношенности инфраструктуры ЖКХ.
2. Критерий конфликтности позволяет установить удовлетворенность населения жилищно-коммунальными услугами (жалобы населения муниципального образования по вопросам ЖКХ). Данный критерий определяется как отношение количества обоснованных жалоб по вопросам ЖКХ к общему количеству таких жалоб, поступивших в исполнительные органы публичной власти различного уровня за отчетный период.
3. Критерий доступности стоимости жилищно-коммунальных услуг для населения муниципального образования позволяет определить уровень возмещения населением затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг по установленным для населения тарифам, эффективность системы тарифного регулирования.
II. Качество.
1. Критерий качества оказываемых услуг в сфере ЖКХ позволяет определить уровень благоустройства жилищно-коммунальной отрасли, обеспеченность муниципального образования всеми видами коммунальных услуг, надежность и эффективность поставки этих услуг).
2. Критерий прозрачности, открытости отрасли ЖК позволяет определить использование единых муниципальных баз информационных ресурсов населением муниципального образования, регламентацию взаимоотношений между участниками отрасли ЖКХ.
III. Эффективность.
1. Экономический критерий устанавливает обоснованность расходов муниципального бюджета на модернизацию ЖКХ, долю потерь в газо-, водо-, теплоснабжении, иных подотраслях ЖКХ в процентном соотношении от суммарного объема оказываемых услуг.
2. Нормотворческий критерий отражает наличие (отсутствие) в муниципальном образовании адресных программ по реформированию ЖКХ, планов развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры, степень правовой регламентации отрасли в целом (соглашения, договоры, положения).
3. Кадровый критерий определяет наличие квалифицированного персонала, обеспечивающего эффективное выполнение муниципальными служащими (иными работниками), возложенных на них основных функций в сфере ЖКХ.
Вместе с тем подавляющее большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность местного сообщества, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы. Отсутствие необходимой социально-экономической составляющей в процессе реализации вопросов местного значения приводит в условиях продолжающейся централизации власти к лишению самоуправления самостоятельного (автономного) статуса, ставит его в неравное положение по отношению к иным уровням публичной власти.[47]
М.Н. Кондратьева подразделяет ЖКХ на две подсистемы:
1) жилой фонд и 2) коммунальная инфраструктура (водоканал, тепло-, энергосети, подстанции и т. д.), при этом первая является главной, основной, вторая - обслуживающей. В области коммунальной инфраструктуры ситуация достаточно ясная: все объекты были до революции, в советское время, и сейчас являются государственной (муниципальной) собственностью (как и во всех развитых странах).[48]
По нашему мнения, с учетом комплексного подхода и конституционного правового исследования проблемы, ЖКХ следует рассматривать исходя следующих элементов, которые можно также подразделить на:
1. Инфраструктурную группу - это жилищно-коммунальное хозяйство как имущественный комплекс (жилой фонд, коммунальные предприятия и т.п.).
2. Регулятивную группу, под которой следует понимать общественные отношения по разработке и принятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления нормативных актов и контролю за их исполнением, обеспечивающих надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг.
Особенности ЖКХ как объекта исследования заключаются в следующем: жилищно-коммунальные услуги имеют социально значимый, дифференцируемый характер; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому за оказанием жилищно-коммунальных услуг надлежащий муниципальный контроль, обеспеченный государственным принуждением за их ненадлежащее качество.
В.В. Авдеев,[49] А.И. Безлюдов,[50] Д.В. Луценко, М.В. Привезенцев, М.В. Темников, М.Ю. Швец, Н.Л. Карданская и другие ученые[51] рассматривают первую группу с точки зрению экономических правоотношений, однако правовой анализ ими не проводился.
Правовое регулирование общественных отношений в данной сфере в настоящее время можно охарактеризовать как недостаточное и фрагментарное.
В настоящее время основными законами, регламентирующими деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, являются Гражданский кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, ФЗ «О регулировании тарифов организаций коммунального комплекса»,[52] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные нормы, регулирующие деятельность организаций водопроводно-канализационного хозяйства, содержатся в других нормативных правовых актах, большинство из которых являются подзаконными. В 2011 году в Государственной Думе Российской Федерации рассматривался законопроект «О водоснабжении и канализовании», предлагающий создание правовой основы для эффективного функционирования и устойчивого развития отрасли водоснабжения и канализования в Российской Федерации и в целом отрасли ЖКХ.
В настоящее время указанный федеральный закон принят Государственной Думой Российской Федерации и вступает в законную силу с 1 января 2013 года.[53]
По нашему мнению, данный Закон позволит решить ряд проблем, связанных с колоссальной изношенностью водопроводных и канализационных сетей, приводящих к загрязнению источников питьевого водоснабжения; позволит повысить культуру потребления питьевой воды, восполнит пробел отсутствия системы государственного управления отраслью водоснабжения и канализования, упорядочит правовое регулирование отрасли.
Таким образом, можно выделить следующие особенности ЖКХ: отсутствие государственной программы кодификации НПА в отрасли; высокий уровень бюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации; сложный, дифференцированный характер жилищно-коммунальных услуг, имеющих социальную значимость; региональные особенности (климатические, национальные, демографические и др.); коммунальной сфере в малой степени присущ конкурентный характер; ЖКХ является элементом инфраструктуры муниципального образования, поэтому все жилищно-коммунальные услуги нуждаются в надлежащем контроле, обеспеченным государственным принуждением за их ненадлежащее качество.
По мнению ряда авторов, в регулировании, прежде всего, со стороны местных властей, отсутствует правовая определенность в разграничении полномочий между органами публичной власти в отрасли» [54].
Высокая подвижность законодательства в рассматриваемой сфере вызвана несистемным подходом, бездействием должностных лиц, ответственных за реформирование ЖКХ, стремлением государства возложить на население самостоятельно и под свою ответственность решать непосредственно и (или) через органы местного самоуправления указанные вопросы.
Нарушены принципы организации публичных органов власти, установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами, а именно ЖКХ, являющаяся отраслью народного хозяйства, в частности, подсистемой муниципального хозяйства, регулируется одновременно федеральными, региональными и местными органами власти, а ответственность за функционирование ЖКХ возложена на муниципалитеты.
Процессы демократизации, модернизации государственности - по мнению Бондаря С.Н. - это, прежде всего, поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных «этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью.[55]
В настоящее время в отрасли ЖКХ органами публичной власти не найден баланс централизации и децентрализации.
В целом отрасль ЖКХ базируется на децентрализации модели, которая формировалась следующим образом:
1) передача органами государственной власти объектов ЖКХ на баланс органов местного самоуправления;
2) приватизация объектов ЖКХ путем проведения органами местного самоуправления аукционов по продаже коммунальных предприятий.
В отрасли ЖКХ централизация предполагает подчинение нижестоящих органов публичной власти вышестоящим; контроль и направление деятельности нижестоящих органов со стороны вышестоящих; обязательность решения вышестоящих органов для нижестоящих. Децентрализация обусловлена наличием собственного правового статуса у каждого органа публичной власти на подведомственной ему территории.
Целью данной модели служит снижение финансирования отрасли ЖКХ за счет бюджета РФ.
Следствием указанных факторов стала низкая материально-финансовая база местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать вопросы организации ЖКХ.
По нашему мнению, для контроля за финансовыми потоками в отрасли ЖКХ требуется именно централизация названной отрасли.
В связи с чем сегодня требуется создание специального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Поскольку в данной статье нами поставлена задача определения место и роли сферы ЖКХ в деятельности органов местного самоуправления считаем необходимым констатировать, что проблема консолидации и унификации полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, а также в системе государственного управления не решена.
Пределы полномочий органов местного самоуправления следует рассматривать как целостные, социально значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия.
Сегодня необходимо унифицировать весь перечень полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ.
Так, классификация полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ может быть представлена следующим образом:
по группам полномочий: общие (полномочия в жилищной и коммунальной сфере) и специальные (подотраслевые) полномочия в ЖКХ (полномочия в области: водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, благоустройства и др.);
полномочия по управлению ЖКХ (сбор, обработка, анализ информации об отрасли ЖКХ, взаимодействие с различными органами, организациями, населением, прогнозирование, планирование деятельности, ведение реестра управляющих компаний);
полномочия по вопросам, имеющим наибольшее (наименьшее) значение для обеспечения жизнедеятельности населения: обязательные (обязанность органов местного самоуправления уведомлять ТСЖ о распределении последнему денежных средств бюджета субъекта РФ, полученных за счет средств Фонда содействия ЖКХ и др.) и необязательные (создание муниципальных коммунальных предприятий и др.);
полномочия по источнику финансирования: первая группа - полномочия, финансируемые из местного бюджета, вторая группа - это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации;
координационные полномочия (внутриведомственное взаимодействие между органами местного самоуправления);