Северо-Кавказский Федеральный университет 355037, Россия, г. Ставрополь, ул. R, 1
Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации
Стукалов Алексей Вячеславович
кандидат юридических наук
доцент, кафедра Административного и финансового права,
Аннотация
правовой самоуправление коммунальный федеральный
В статье рассматриваются правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Автор рассуждает о необходимости принятия федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства». Правовая модернизация законодательства в сфере ЖКХ неразрывно связана со становлением социального государства в России.
Ключевые слова: муниципальное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, предметы ведения, приватизация, органы власти, полномочия, унитарные предприятия, социальное государство, конституционные права, правовые проблемы
Abstract
The article is devoted to the legal aspects of authorities of local governments in the sphere of housing and public utilities. The author talks about the need to adopt a federal law "Conerning activity of local governments in the field of housing and public utilities". Legal modernization of the legislation in the sphere of housing and public utilities is inseparably linked with formation of the social welfare state in Russia.
Keywords: unitary enterprises, authorities, government agencies, privatization, authority matters, housing and public utilities, municipal services, social welfare state, constitutional rights, legal issues
Правовое положение жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения
Модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.
Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета 17.07.2012 был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств).[1]
Также в 2011 году Д.А. Медведев отмечал, что «износ объектов жилищно-коммунального хозяйства в России составляет более 60 процентов… Если ничего не делать, то через пять-семь лет наступит катастрофа».[2]
В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организаций с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.
В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.
Рассматривая вопрос о месте и роли жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения, следует, прежде всего, остановиться на сущности категории «вопросы местного значения», выступающей, по мнению О.В. Новиченко первичной по отношению к «полномочиям органов местного самоуправления».[3]
Местное самоуправление представляет собой уровень публичного управления, самостоятельное политико-территориальное образование, поэтому при определении его компетенции следует исходить из общегосударственной компетенции. Поскольку последняя определяется с учетом границ территорий РФ и ее субъектов, то компетенция самоуправления реализуется через компетенцию муниципального образования.[4]
По своей сути вопросы местного значения установлены законодателем таким образом, что непосредственно касаются и вопросов ведения федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с чем нагрузка на органы местного остается довольно высокой, а в некоторых регионах страны еще и увеличивается.
По нашему мнению вопросы организации и управления жилищно-коммунальным хозяйством непосредственно затрагивают все уровни публичной власти и требуют законодательного реформирования в разграничении таких полномочий, определении ответственности должностных лиц и иных субъектов.
Так, А.Н. Королев, О.В. Плешакова отмечают, что «в связи с тем, что большая часть муниципального имущества относится к имуществу предприятий ЖКХ и инженерной инфраструктуры по обеспечению их деятельности, важно установить четкий порядок разграничения муниципального имущества, включая имущество жилищно-коммунального комплекса между поселениями, муниципальными районами, городскими округами».[5]
Кроме того, в юридической науке авторами зачастую не разграничиваются такие дефиниции как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», вопросы местного значения» органов местного самоуправления.
Указанные понятия, безусловно, имеют как общие, так и отличные признаки друг от друга. Однако по нашему мнению при решении вопросов жизнеобеспечения населения юридический формализм излишен, в связи с чем предлагаем рассматривать названные дефиниции как часть и целое термина «компетенция», аккумулирующего все правовые признаки остальных.
Предметы ведения, установленные для того или иного органа публичной власти, имеют тесную связь с компетенцией этого органа, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой.
Так можно отметить, что между «предметами ведения» и «компетенцией» существует взаимосвязь.
Компетенция органов местного самоуправления определяется из предметов их ведения. Отдельные авторы справедливо определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления.[6]
Под предметами ведения органа местного самоуправления О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев[7] понимают сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган.
Схожие понятия дают И.А. Азовкин[8], К.Ф. Шеремет[9], Н.А. Тарасьян.[10]
По нашему мнению, предметы ведения местного самоуправления, обозначенные в законодательстве по своей сути, являются общими, совместными и для государственных органов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления.
При таких обстоятельствах сохраняется возможность для необоснованного возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им, и, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения, что недопустимо.
Российское законодательство не содержит четкого разграничения вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных районов и поселений.
Компетенция местного самоуправления, являясь ключевой характеристикой публично-властных отношений, предполагает наличие сложной субъект-объектной структуры. В научной литературе нет ясности в понимании субъекта компетентности.
Б.М. Лазарев под субъектами понимает либо органы публичной власти, либо отдельные должностные лица.[11]
Местное самоуправление, выступая формой народовластия, осуществляется в пределах определенной территории, а население является одновременно и носителем этой власти.
На муниципальном уровне реализуется идея индивидуализации властеотношений, когда последние выступают своеобразным суммарным выражением экономической и политической власти населения, осуществления индивидуальных и коллективных прав и свобод граждан по месту их жительства, что является обобщенным показателем достигнутого уровня муниципальной демократии.[12]
Согласно законодательству Российской Федерации органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.[13]
Как известно правовое исследование определенной сферы общественных отношений всегда начинается, как мы уже говорили выше, с определения основных категорий, понятий, поэтому, мы бы хотели установить, как понимается термин «жилищно-коммунальное хозяйство» в российском праве.
Вместе с тем необходимо прежде определиться с тем как понимается термин «хозяйство»[14] в российском праве.
Так, государственное хозяйство любой современной страны очерчено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.
С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого Статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории.
Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта.
В этой юридической двойственности природы местного самоуправления и находится фундамент продолжительных дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.
Первая группа исследователей данного вопросарассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство), и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.[15]
Вторая группа исследователейотносит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты.[16]
Названный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им некоторые преимущества перед частным бизнесом в границах территории муниципального образования.
По мнению А.Г. Воронина, при подобном походе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено на нее законом.[17]
Проведенный нами анализ законодательства и судебной практики показал, что с мнением вышеуказанного автора и его сторонников нельзя согласиться ввиду следующего.
В соответствии с пунктом 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов.[18]
Передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий (пункт 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» (утратило силу)).[19]
Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме.
При таких обстоятельствах объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества.