1. Полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ представляют собой определяемую федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований и иными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на управление, организацию и контроль в сфере ЖКХ, а также создание инфраструктуры ЖКХ, для обеспечения надлежащего оказания услуг в названной сфере.
Такие полномочия определяют правовое положение органов местного самоуправления в системе публичной власти, направленной на всестороннее решение вопросов местного значения.
2. В рамках создания в России электронного правительства и в целом повышения информационной открытости органов публичной власти необходимо обязать соответствующие органы публиковать на официальных сайтах полную информацию о перечне услуг, оказываемых различными инстанциями в сфере ЖКХ, об объемах ее финансирования в целях общественного контроля и повышения качества такой работы.
3. Создание правового механизма муниципального контроля, при котором органы муниципальной власти получат право привлекать к ответственности за ненадлежащее исполнение своих обязательств управляющие организации, товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы и прочие организации будет способствовать самостоятельности таких органов при решении вопросов в сфере ЖКХ.
4. Жилищно-коммунальное хозяйство - составная часть муниципального хозяйства. По нашему мнению, необходимо понимать отрасль ЖКХ в системе властных отношений более широко, чем это делают большинство авторов, и не отождествлять понятия «муниципальное хозяйство», «городское хозяйство», «коммунальное хозяйство», поскольку они соотносятся как часть и целое.
5.В настоящее время в России не сложилась четкая вертикаль органов публичной власти, отражающих гарантированную конституцией самостоятельность органов местного самоуправления, также отсутствует экономически обоснованная система роста тарифов. Федеральные и региональные органы публичной власти в условиях высокой коррупциогенной обстановки,[65] мирового финансового кризиса, постоянного дефицита, оказываются малоспособными к выполнению предусмотренных функций в новых условиях.
Конституционная обязанность органов местного самоуправления по созданию всех необходимых условий для жизнедеятельности населения на сегодняшний день не обеспечена финансовыми ресурсами.
6. В целях борьбы с коррупцией в сфере ЖКХ следует ввести законодательный запрет на право замещать руководящие должности органам местного самоуправления (мэру, его заместителям их близким родственникам и другим) в органах управления (совет директоров, председатель правления или совета директоров и т.п.) ресурсоснабжающих организаций. Данное предложение следует сформулировать следующим образом: орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Подобный запрет должен сопровождаться различными видами юридической ответственности для лиц, нарушающих его.
7. Право на приватизацию не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом.
Соответственно, в российском законодательстве должны быть предусмотрены и надлежащие процедуры приватизацииресурсоснабжающих организаций ЖКХ (естественных монополий), с тем, чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности, в том числе обеспечивалась бы защита прав и законных интересов всех участников соответствующих правоотношений на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности используемых правовых средств и конституционно одобряемых целей.
По нашему мнению, именно нахождение объектов ЖКХ в публичной собственности выступает гарантией того, что - вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, - население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры.
8. Анализ российского законодательства и практики его применения показывает, что органы местного самоуправления при достаточном финансировании путем создания муниципальных предприятий и учреждений способны оказывать услуги надлежащего качества. Причем в данном случае ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами не будет размыта и будет иметь строго направленный характер. В условиях рыночной экономики, современного состояния нормативного правового регулирования отрасли ЖКХ при отсутствии технической возможности соответствующие муниципальные предприятия и учреждения могут заключать договоры на оказание услуг с частными организациями.
В связи с чем сегодня следует на законодательном уровне внести запрет на реорганизацию муниципальных предприятий и учреждений в иные формы юридических лиц и прекратить губительную приватизацию муниципального, а значит, и народного имущества.
Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхронизации») выбрать автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство), одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую государственную социально-экономическую систему, функционирование которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, естественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления.[66]
8. В Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Однако в настоящее время в нашей стране только формируется механизм, создающий реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона.
9. Зарубежный опыт показывает, что именно муниципальные образования являются центральной и заинтересованной фигурой в управлении коммунальным хозяйством, предоставлении качественных услуг населению. Реализация партнерства как между органами публичной власти, так и представителями частного бизнеса требует осмысленного понимания и безусловно поддержки государства. Результатом готовности государства принять идею государственно-частного партнерства явится создание конкретно-определенной прозрачной нормативно-правовой базы для реализации проектов в сфере ЖКХ.
10. Необходимость в принятии единого федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» обусловлена повышением правовой, общественной, следовательно, и фактической роли органов местного самоуправления в сфере ЖКХ, а значит и разрешения проблемы построения теоретически обоснованной и эффективно действующей модели местного самоуправления, создания подлинного социального государства в России.
В названном законопроекте, в частности, предлагается следующее.
А.) Закрепить право органов местного самоуправления при выполнении своих задач выбирать организационно-правовую форму юридических лиц (унитарное предприятие или общество с ограниченной ответственностью и т.п.), которые смогут выполнять функции в области коммунального хозяйства под контролем органов местного самоуправления. Причем возглавлять муниципальные коммунальные предприятия будут эффективные менеджеры, отобранные при проведении открытого конкурса путем размещения информации на официальном сайте муниципального образования.
Б.) Для снижения нагрузки на местный бюджет, по нашему мнению, необходимо предусмотреть в проекте федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» норму, запрещающую возлагать на муниципальные образования финансовые обязательства по возмещению ресурсоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.
В свою очередь принятие названной нормы потребует внесения изменений в Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Градостроительный кодексы РФ, целый ряд федеральных законов, а также законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.
В.) Для повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также обеспечения надлежащего качества жизни населения муниципальных образований следует: обязать органы местного самоуправления подготовить нормативные правовые акты, устанавливающие критерии качества оказываемых услуг в сфере ЖКХ исполнителями коммунальных услуг; установить право органов местного самоуправления накладывать штрафы за ненадлежащее оказание услуг в сфере ЖКХ; подготовить проекты соглашений между субъектами Российской Федерации и муниципальным образованиями по вопросам предоставления средств муниципальным образованиям на конкретно-определенных критериях эффективности модернизации отрасли ЖКХ.
Контроль за исполнением органами местного самоуправления нормотворческой деятельности в области ЖКХ возложить на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подводя итог можно отметить, что формирование эффективной правовой модели управления ЖКХ - это весьма сложный и многоэтапный процесс. Безусловно, колоссальный опыт в рассматриваемой сфере накоплен, которой требует системного осмысления как учеными из различных отраслей науки, так и правоприменителями.
Результатом такого системного и комплексного подхода, по нашему мнению, станет поступательное движение вперед при учете ошибок и пробелов в законодательстве, оценке эффективности юридических конструкций, а значит, и повышение качества услуг в коммунальной сфере, ее прозрачности и модернизации отрасли в целом.
Библиография
1.Путин В.В.. Стенографический отчёт о заседании Государственного совета 17.07.2012// Официальный сайт Президента Российской Федерации: www.kremlin.ru
2.Медведев Д.А. Стенографический отчёт о заседании президиума Госсовета по проблемам ЖКХ 04.10.2011// Официальный сайт Президента Российской Федерации: www.kremlin.ru.
3.Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление, 2005, № 7. С.35.
4.Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 43
5.Королев А.Н., Плешакова О.В. Жилые помещения: новое правовое регулирование. Комментарий к основным постановлениям Правительства Российской Федерации в области жилищного законодательства. М.: Юстицинформ, 2006. 216 с.
6.Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. - М.: Изд-во ПРИОР, 2001. - С. 41
7.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юрист, 2003. - С. 370
8.Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М., 1971. - С. 178.
9.Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов //Советское государство и право. -1965. - JSs 4. - С.21.
10.Тарасьян Н.А. Компетенция органов местного самоуправления в финансово - экономической сфере: Дис. к.ю.н.- Ставрополь., 2004.- 253 с.
11.Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
12.Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 67.
13.Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М.: Статут, 2007. 461 с.
14.Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.
15.Горбухов В.А. Основы социального управления: учебное пособие. М.: ФОРУМ, 2009. 224 с.
16.Бабун Р.В., В.Б. Зотов, А.Н. Кириллова// Система муниципального управления: Учебник для вузов /Под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. Спб.: Питер Пресс, 2007.; Джагарян А.А. Социальное государство начинается «снизу»: о роли местного самоуправления в решении социальных задач // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. С. 21 - 23.560 с.
17.Воронин А.Г., В.А. Лапин, А.Н. Широков. Основы управления муниципальным хозяйством. Московский общественный научный фонд.:- Москва, 1997.139 с.
18.Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (ред. от 24.12.1993) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»// Российская газета, № 8, 11.01.1992.